依法規(guī)范涉密政府采購管理工作
——《涉密政府采購管理暫行辦法》中的有關(guān)問題解讀

近日，財政部、國家保密局聯(lián)合印發(fā)了《涉密政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）�！掇k法》根據(jù)依法行政要求和簡政放權(quán)原則，調(diào)整了保密行政管理部門事前審查確認(rèn)涉密項目、財政部門審批采購方式（單一來源采購除外）的制度，在進一步明確采購人主體責(zé)任基礎(chǔ)上，對涉密項目的確定、采購和保密管理提出具體要求，并規(guī)定了采購人、集采機構(gòu)、供應(yīng)商、評審小組成員以及監(jiān)管部門的法律責(zé)任。國家保密局有關(guān)部門對相關(guān)問題進行了梳理。

關(guān)于《辦法》制定出臺的背景

涉密政府采購是政府采購的重要組成部分，涉密政府采購保密管理是保密工作的一項重要內(nèi)容。隨著政府采購制度改革和保密工作依法行政的不斷深化，迫切需要健全完善涉密政府采購管理相關(guān)制度規(guī)定。

制定《辦法》是健全政府采購制度的需要。涉密采購是一種特殊的政府采購，由于其涉及國家秘密，對采購人、采購代理機構(gòu)、評審人員、供應(yīng)商等采購活動參與者的管理，以及采購程序、信息披露等方面的要求都與普通的政府采購有所不同�！掇k法》出臺前，涉密政府采購管理制度在國家層面尚屬空白，沒有統(tǒng)一的規(guī)范可以遵循。實踐中，一些采購單位以“涉密”為由規(guī)避政府采購或者集中采購的現(xiàn)象時有發(fā)生，同時也有一些涉密采購項目因保密管理不嚴(yán)存在泄密隱患的情況，無法實現(xiàn)對涉密政府采購項目的有效規(guī)范和管理。

制定《辦法》是細(xì)化保密法及其實施條例原則規(guī)定的需要。保密法第二十九條規(guī)定：“機關(guān)、單位公開發(fā)布信息以及對涉及國家秘密的工程、貨物、服務(wù)進行采購時，應(yīng)當(dāng)遵守保密規(guī)定。”保密法實施條例第二十六條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門、保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法加強對涉及國家秘密的工程、貨物和服務(wù)采購的監(jiān)督管理。”這些原則規(guī)定需要通過具體辦法予以落實和細(xì)化，為開展涉密政府采購管理工作提供制度依據(jù)。

制定《辦法》是落實“放管服”改革要求和保密依法行政的需要。此前，涉密政府采購實行保密部門確認(rèn)涉密項目、財政部門審批采購方式的管理模式。這種管理模式對規(guī)范機關(guān)單位涉密采購活動起到了積極作用，但也存在著法律依據(jù)不足和缺少事中、事后監(jiān)管的問題。按照國務(wù)院“放管服”改革精神和保密工作依法行政要求，2018年，國家保密局印發(fā)通知，停止對涉密工程、貨物、服務(wù)的審查確認(rèn)工作，將職權(quán)交給采購人，同時將涉密工程（項目）納入保密檢查范圍。新的管理模式需要制定《辦法》，對如何更好地發(fā)揮采購人的主體作用，切實加強對涉密政府采購項目的事中、事后監(jiān)管，予以明確和規(guī)范。

如何避免涉密政府采購項目在實踐中被濫用

為避免采購人以“涉密”為由規(guī)避競爭程序，出現(xiàn)暗箱操作等問題，《辦法》對涉密政府采購項目確定作出嚴(yán)格規(guī)定。

嚴(yán)格限定范圍�！掇k法》對涉密政府采購項目的確定范圍作出了嚴(yán)格限定：一是根據(jù)采購法、保密法有關(guān)規(guī)定，《辦法》從采購主體、資金性質(zhì)和采購對象3個方面對涉密政府采購項目的定義進行限定。在采購對象方面規(guī)定，只有“因采購對象、渠道、用途等涉及國家秘密，必須在采購過程中控制國家秘密的知悉范圍，需要采取保密措施”的，簡言之，只有項目采購和實施過程中必須允許供應(yīng)商接觸、知悉國家秘密的，才能確定為涉密政府采購項目。二是經(jīng)廣泛調(diào)研和征求意見，結(jié)合有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，分別對涉及工程、貨物和服務(wù)的政府采購項目進行了列舉。三是明確提出“最小化原則”，要求對國家秘密信息作出隱蔽處理后可以通過公開方式進行采購的，不得確定為涉密采購項目；涉密項目的涉密部分與非涉密部分能夠拆分的，只能將涉密部分確定為涉密政府采購項目。

規(guī)范確定程序。《辦法》要求采購人確定涉密采購項目必須符合法定權(quán)限和程序：一是規(guī)定采購人確定涉密采購項目應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)定密權(quán)限，沒有定密權(quán)的，應(yīng)當(dāng)及時報請有相應(yīng)定密權(quán)限的上級機關(guān)單位或者業(yè)務(wù)主管部門、保密行政管理部門確定。二是要求承辦部門必須對涉密采購項目的確定依據(jù)、保密要點與采購流程關(guān)聯(lián)性等進行充分論證，提出擬定密級、保密期限和知悉范圍的意見。三是明確內(nèi)部審批程序，承辦部門提出的擬定意見經(jīng)本單位保密委員會審核同意后，由本單位法定定密責(zé)任人或者保密委員會主要負(fù)責(zé)人最終確定。

明確爭議處理。對是否能夠確定為涉密政府采購項目不明確或者有爭議的，主管預(yù)算單位可以根據(jù)密級和定密單位層級報國家保密行政管理部門或者省級保密行政管理部門確定，并需要提交下列材料：申請確定的公文；項目的基本情況，包括采購內(nèi)容、金額、用途等；項目涉密論證報告，包括項目的密級、保密要點、定密依據(jù)等；擬采取的保密管理或者技術(shù)措施，以及保密行政管理部門認(rèn)為需要提供的其他材料。

嚴(yán)格責(zé)任追究�！掇k法》明確了財政部門、保密行政管理部門對涉密政府采購項目實施情況進行監(jiān)督檢查的職責(zé)。對檢查發(fā)現(xiàn)或者機關(guān)單位反映采購人違反有關(guān)保密管理規(guī)定，對涉密政府采購項目定密不當(dāng)?shù)�，�?zé)令其限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。

優(yōu)化涉密項目采購流程

《辦法》堅持簡政放權(quán)原則，進一步強調(diào)了采購人的主體責(zé)任，更加注重發(fā)揮采購人的主體作用。

提供多樣化的采購方式�！掇k法》規(guī)定，絕密級政府采購項目由采購人自行確定采購方案并組織實施，秘密級或者機密級政府采購項目以采購人自行組織采購為主，采購人不具備自行組織條件的，委托集中采購機構(gòu)代理采購。除了不能通過公開方式進行采購?fù)�，采購人可以根�?jù)采購需求的實際情況和保密要求，從邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式中，選取任何一種采購方式。

保障采購人的自主選擇�！掇k法》規(guī)定，在采購方式上，采購人可以自行確定除單一來源采購?fù)獾钠渌�采購方式；確需采購進口貨物、工程和服務(wù)的，采購人經(jīng)主管預(yù)算單位同意后組織實施；組成評審（談判、磋商、詢價）小組時，采購人自行選定相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)人員、本單位相關(guān)人員等，這些事項都無須再報財政部門審批。

簡化審批環(huán)節(jié)和材料。采購人擬采用單一來源采購方式的，仍需向同級財政部門申請批準(zhǔn)，但在審批環(huán)節(jié)和材料上作了精簡，比如，取消了單位內(nèi)部會商前的專業(yè)人員論證環(huán)節(jié)，在提交申請材料時也不再需要提供保密行政管理部門出具的證明文件。

明確加強涉密項目的保密管理要求

嚴(yán)把供應(yīng)商的資格條件。《辦法》規(guī)定，采購人或者集中采購機構(gòu)可以根據(jù)保密工作需要和采購需求編制資格預(yù)審文件，對供應(yīng)商進行資格預(yù)審。按照保密法及其實施條例規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位從事國家秘密載體制作、復(fù)制、維修、銷毀，涉密信息系統(tǒng)集成，武器裝備科研生產(chǎn)等涉密業(yè)務(wù)的，實行保密資質(zhì)（資格）管理。涉密政府采購內(nèi)容屬于以上情形的，采購人應(yīng)當(dāng)選擇具備保密資質(zhì)（資格）的供應(yīng)商承擔(dān)；不屬于保密資質(zhì)（資格）管理情形的，應(yīng)當(dāng)按照保密法實施條例關(guān)于從事涉密業(yè)務(wù)企業(yè)事業(yè)單位條件的規(guī)定，選擇合格的供應(yīng)商承擔(dān)。

加強采購信息資料保護�！掇k法》規(guī)定，涉密政府采購項目有關(guān)采購預(yù)算、采購文件以及中標(biāo)、成交結(jié)果、采購合同、投訴處理結(jié)果等采購信息不對外公開；有關(guān)中標(biāo)、成交結(jié)果以適當(dāng)方式告知參與采購活動的供應(yīng)商。涉密政府采購項目完成后，集中采購機構(gòu)、供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)將所有項目資料及時整理移交采購人，并辦理正式移交手續(xù)。

明確保密管理責(zé)任和具體措施�！掇k法》明確了采購人對涉密政府采購項目保密管理工作負(fù)總責(zé)，集采機構(gòu)、評審人員、供應(yīng)商根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、保密協(xié)議以及采購合同約定承擔(dān)相應(yīng)的保密管理責(zé)任，并對采購人、集采機構(gòu)、供應(yīng)商的保密管理措施分別提出具體要求。同時，《辦法》要求，主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)向同級保密行政管理部門報送所屬預(yù)算單位年度涉密政府采購項目的相關(guān)情況，保密部門要根據(jù)掌握的情況，有針對性地開展涉密政府采購項目的保密檢查和監(jiān)督指導(dǎo)工作。

嚴(yán)格追究泄密責(zé)任�！掇k法》明確了涉密政府采購活動各方參與者的泄密責(zé)任。對于采購人不依法履行保密管理責(zé)任，存在嚴(yán)重泄密隱患的，保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。對于供應(yīng)商未依法履行保密管理責(zé)任，存在嚴(yán)重泄密隱患的，采購人應(yīng)當(dāng)及時中止采購合同，并督促供應(yīng)商整改；供應(yīng)商整改后仍無法達(dá)到保密要求的，采購人可以依法終止合同；造成泄密的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。對于集中采購機構(gòu)、評審（談判、磋商、詢價）小組成員違反保密管理有關(guān)規(guī)定，造成泄密的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。

《辦法》執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意的三個問題

一是要嚴(yán)格落實保密管理要求。涉密政府采購首先要關(guān)注的目標(biāo)就是安全，因此涉密政府采購的管理制度、規(guī)則和措施的制定和實施，需要圍繞如何確保國家秘密安全來展開。機關(guān)單位作為采購主體，應(yīng)當(dāng)對涉密政府采購項目的保密管理工作負(fù)總責(zé)，具體要做好6方面工作：一是成立或者指定專門工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)涉密政府采購項目保密管理工作；二是制定涉密政府采購項目保密管理方案，明確采購保密要點及各環(huán)節(jié)管理責(zé)任；三是委托集中采購機構(gòu)采購的，與集中采購機構(gòu)簽訂保密協(xié)議，明確保密管理要求；四是與參與涉密政府采購項目的供應(yīng)商、有關(guān)評審人員簽訂保密協(xié)議，明確保密管理要求；五是與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂涉密采購合同，明確具體保密事項和保密管理要求；六是指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)供應(yīng)商做好涉密政府采購項目中的保密管理工作。

二是要提高財政資金使用效益。任何機關(guān)單位在使用財政性資金時都有義務(wù)和責(zé)任節(jié)約支出、避免浪費，努力提高資金使用效益。在確保國家秘密安全的前提下，涉密政府采購管理同樣需要公平競爭、提高效益，依法保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)。具體來講，采購人應(yīng)當(dāng)做好6方面工作：一是建立健全涉密政府采購項目集體研究與內(nèi)部會商相結(jié)合的議事決策機制，完善采購需求和采購方式確定、采購活動組織的內(nèi)部審核制度；二是應(yīng)當(dāng)在編報部門預(yù)算時全面完整編制涉密政府采購項目采購預(yù)算；三是除單一來源采購方式外，應(yīng)當(dāng)邀請不少于3家供應(yīng)商參與采購活動；四是采購人、集中采購機構(gòu)工作人員和參與評審人員與供應(yīng)商存在利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)回避規(guī)定；五是嚴(yán)格確定評審（談判、磋商、詢價）小組組成人員條件和選擇程序；六是健全質(zhì)疑投訴機制，供應(yīng)商認(rèn)為涉密政府采購活動中存在不符合本《辦法》有關(guān)規(guī)定行為或者損害自身權(quán)益的可以提起質(zhì)疑投訴。

三是要與相關(guān)法規(guī)制度做好銜接。一方面，要與政府采購相關(guān)法規(guī)制度做好銜接。采購人在具體執(zhí)行中，要把握好涉密政府采購辦法和政府采購法律法規(guī)制度之間的關(guān)系，涉密政府采購辦法有特別規(guī)定的要優(yōu)先適用特別規(guī)定，沒有規(guī)定的，遵照政府采購制度規(guī)定執(zhí)行。比如，采購人采取邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價等采購方式，以及供應(yīng)商提起質(zhì)疑投訴時，可以參照政府采購法律法規(guī)和有關(guān)制度規(guī)定執(zhí)行。另一方面，要與保密相關(guān)法規(guī)制度做好銜接。涉密采購項目確定和實施過程中，有關(guān)涉密文件資料、涉密人員、涉密信息設(shè)備等的使用管理都要遵守現(xiàn)有的保密規(guī)章制度。此外，《辦法》對屬于政府采購范疇的工程、貨物、服務(wù)采購管理作出了一般性規(guī)定，但《涉密工程確定和保密管理辦法》對涉密工程確定和管理有更具體、更嚴(yán)格規(guī)定的，仍然需要執(zhí)行特別規(guī)定。

 

（轉(zhuǎn)載自《保密工作》雜志2019年第10期）