泄密危害評估工作初探

泄密危害評估工作集法律性、專業(yè)性和科學(xué)性于一身，長期以來，一直備受司法機(jī)關(guān)、保密行政管理部門、各涉密單位以及新聞媒體關(guān)注。但泄密危害評估的概念、性質(zhì)、作用、如何組織實(shí)施，以及實(shí)踐中存在的問題和對策，無論理論界還是實(shí)務(wù)界均無系統(tǒng)的研究，亦缺乏規(guī)范性的制度規(guī)定，以下拋磚引玉，試作初步探討。

泄密危害評估的概念

泄密危害評估，即泄密案件發(fā)生后，特定主體通過特定的程序，采取一定方式或手段，對涉密材料泄露后會(huì)產(chǎn)生什么樣的危害后果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、評估、分析、判斷和論證的活動(dòng)。由此可見，泄密危害評估主要具備法律性、專業(yè)性和科學(xué)性3個(gè)方面性質(zhì)特點(diǎn)。

1.法律性。由于評估主體不同，泄密危害評估行為也具有不同的法律屬性。泄密案件發(fā)生單位、涉案材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管單位作出的危害后果評估意見，多為機(jī)關(guān)內(nèi)部出具，屬于內(nèi)部管理行為，不能對相對人或有關(guān)單位產(chǎn)生法律效力。保密行政管理部門作出的泄密危害評估，是基于保密行政管理的需要，通過履行行政管理職能，督促和指導(dǎo)有關(guān)單位查找泄密隱患、堵塞漏洞，為給予相關(guān)責(zé)任人員黨紀(jì)政紀(jì)處分提供重要參考，在法律性質(zhì)上傾向于行政調(diào)查、行政指導(dǎo)。司法機(jī)關(guān)作出危害評估具有司法意義。泄密危害評估客觀反映犯罪行為的社會(huì)危害性，是犯罪客觀方面的重要表現(xiàn)形式。法官在定罪、量刑時(shí)會(huì)充分考慮危害后果因素。而公安、安全及監(jiān)察機(jī)關(guān)開展泄密危害評估，是為滿足司法審判需要，對犯罪造成的現(xiàn)實(shí)危害進(jìn)行調(diào)查取證、對潛在危害進(jìn)行論證評估，從法律意義上講，也屬于行使偵查權(quán)的行為。

2.專業(yè)性。泄密危害評估是對泄露的國家秘密有何危害進(jìn)行的評估，由于國家秘密的專業(yè)性強(qiáng)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、國防、外交、科技等方方面面內(nèi)容，評估的專業(yè)性要求也相應(yīng)較強(qiáng)。所以，評估時(shí)往往需要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)或者涉及該領(lǐng)域?qū)＜业闹腔酆土α�，根�?jù)泄密案件的基本事實(shí)，研判泄密行為對國家安全和利益的現(xiàn)實(shí)、潛在危害。

3.科學(xué)性。對泄密危害后果進(jìn)行評估論證，需要運(yùn)用科學(xué)方法，按照科學(xué)原理開展。畢竟，危害評估的目的是盡量通過量化方法，建立概率性的因果關(guān)系，反映出泄密后的危害后果。只有當(dāng)危害評估成為一門客觀理性的科學(xué)，方能滿足這種功能需求。危害評估應(yīng)當(dāng)做到忠實(shí)于科學(xué)，避免個(gè)人偏好、部門利益等不正當(dāng)干擾，確保價(jià)值中立。

開展泄密危害評估的作用

在我國相關(guān)實(shí)務(wù)工作中，泄密危害評估均有著重要的作用。

1.有助于保密行政管理部門充分發(fā)揮職能。泄密危害評估對保密行政管理部門強(qiáng)化管理作用突出：一是對密級鑒定工作功不可沒。在鑒定工作中會(huì)綜合考慮材料的定密形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，對材料泄露的危害后果也會(huì)有不同程度的論證和認(rèn)定，尤其對未標(biāo)注密級、且無法參考保密事項(xiàng)范圍“對號(hào)入座”的材料，泄密危害評估可以作為定密的重要參考因素。二是對泄密案件查辦工作不可或缺。泄密案件發(fā)生后，如能作出相對客觀和科學(xué)的危害評估，既可以有針對性地幫助和指導(dǎo)案發(fā)單位堵塞泄密漏洞和隱患，也可以作為追究責(zé)任人員黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的重要參考和依據(jù)。三是定密工作的重要支撐。在前期材料是否定密、中期是否作出密級變更，以及后期是否應(yīng)當(dāng)解除密級，都要以材料泄露后是否對國家安全和利益造成危害以及危害程度的大小作為重要考量。

2.有助于司法機(jī)關(guān)精準(zhǔn)定罪量刑。刑法中有關(guān)侵犯國家秘密的犯罪，主要侵犯的是國家安全和利益。為了向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提供更為充分、全面的情況，公安、國家安全、監(jiān)察等辦理泄密案件的司法機(jī)關(guān)對一些重特大刑事案件，根據(jù)需要，也會(huì)組織相關(guān)單位進(jìn)行危害評估，依職權(quán)進(jìn)行司法調(diào)查予以佐證，綜合提出較為科學(xué)、具體的危害評估意見。在審理涉及國家秘密類刑事案件中，這些評估意見對法官全面了解犯罪構(gòu)成有著重要參考意義，有助于精準(zhǔn)定罪、量刑。

3.有助于有關(guān)單位查找保密薄弱環(huán)節(jié)、改進(jìn)保密工作。這里的有關(guān)部門包括泄密案件發(fā)生單位、泄密材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管單位。例如，涉密材料通常專業(yè)性較強(qiáng)，具有特定的時(shí)間、空間背景，作為材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管部門，依據(jù)保密事項(xiàng)范圍或相關(guān)法律法規(guī)，按照定密程序作出，能夠較清楚地了解涉密材料產(chǎn)生的來龍去脈以及定密緣由，倒查反推泄密后可能導(dǎo)致的直接危害后果和間接危害后果，既能有效確認(rèn)危害，依此作出及時(shí)有效應(yīng)對，以利于排查隱患、堵塞漏洞、減少損失，也有利于有關(guān)單位及時(shí)、準(zhǔn)確查找保密薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和改進(jìn)保密工作。

泄密危害評估的實(shí)施

實(shí)踐中，由于可以組織泄密危害評估的主體較多，司法辦案機(jī)關(guān)、保密行政管理部門、泄密案件發(fā)生部門、泄密材料產(chǎn)生部門或業(yè)務(wù)主管部門，依據(jù)不同需求，都可以組織危害評估，而相應(yīng)的，也就存在評估主體不明導(dǎo)致的兩種錯(cuò)誤傾向：一是由于難度大、怕麻煩，部門之間互相推諉，導(dǎo)致無部門愿意承擔(dān)和組織泄密危害評估工作的“缺位”情況；二是牽涉部門和相關(guān)人員切身利益，由于立足點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)不同，組織危害評估的部門過多，容易導(dǎo)致部分評估意見不科學(xué)、不準(zhǔn)確，甚至出現(xiàn)互相矛盾的情況。本文僅介紹保密行政管理部門作為主體，如何開展泄密危害評估工作。

1.組織開展泄密危害評估的兩個(gè)要件。工作中，泄密危害評估常常作為密級鑒定工作的一個(gè)重要組成部分�！睹芗夎b定工作規(guī)定》第十五條明確指出：對鑒定為國家秘密的事項(xiàng)，保密行政管理部門根據(jù)工作需要，可以組織對其泄露后已經(jīng)或者可能造成的危害進(jìn)行評估。該條款指明了開展泄密危害評估工作應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)要件。

第一，形式要件，即“鑒定為國家秘密的事項(xiàng)”。必須經(jīng)過密級鑒定程序，鑒定為國家秘密的，保密行政管理部門才會(huì)組織開展泄密危害評估。

第二，實(shí)質(zhì)要件，即“根據(jù)工作需要”，可以組織危害評估。這里“工作需要”是必須在符合一定條件和要素的情況下，才組織開展泄密危害評估，而非所有鑒定為國家秘密的事項(xiàng)均需開展泄密危害評估�！肮ぷ餍枰�”主要有以下幾種情況：一是保密行政管理部門認(rèn)為某些案件的密級鑒定事關(guān)國家安全和利益的重大事項(xiàng)，為給領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要參考，應(yīng)當(dāng)組織開展泄密危害評估。二是應(yīng)司法機(jī)關(guān)要求，在涉案當(dāng)事人因泄密可能被判處較重刑罰或具有較大影響力的重大刑事案件，審判機(jī)關(guān)迫于司法責(zé)任終身制的壓力，會(huì)反復(fù)斟酌泄密危害后果這一客觀方面，保密行政管理部門提供的泄密危害評估意見將有助于法官在定罪量刑時(shí)形成內(nèi)心確信，避免定罪量刑出現(xiàn)較大偏差。三是其他較為特殊且重大的失泄密案件，應(yīng)某些相關(guān)單位的特殊要求，出于更好地維護(hù)國家安全和利益的考量，而采取的泄密危害評估，如重大底牌泄露，及時(shí)組織開展危害評估，為制定補(bǔ)救措施或反制方案提供依據(jù)。

 2.泄密危害評估的程序。保密行政管理部門組織開展泄密危害評估，通常采取兩種方式。

第一，征求材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管部門意見。組織開展泄密危害評估時(shí)，要綜合考慮材料的定密形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，結(jié)合具體案情，通盤考慮是征求材料產(chǎn)生單位意見，還是征求業(yè)務(wù)主管部門意見。如果責(zé)任人員和材料產(chǎn)生單位無直接利害關(guān)系的，可以征求材料產(chǎn)生單位意見。如果責(zé)任人員就是材料產(chǎn)生單位人員或有著較為直接的利害關(guān)系，可能影響評估意見公平公正的，一般就回避材料產(chǎn)生單位，而征求有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門意見。有的材料產(chǎn)生單位不明確的，也要征求業(yè)務(wù)主管部門意見。如果鑒定材料是聯(lián)合發(fā)文的，還要征求所有聯(lián)合發(fā)文單位意見。

第二，組織專家評估。為避免有關(guān)機(jī)關(guān)單位將危害評估蛻變?yōu)橐环N為責(zé)任人、責(zé)任單位逃脫保密責(zé)任的手段，專家評估也是一種較常采用的方式。密級鑒定專家委員會(huì)的專家來自各個(gè)領(lǐng)域，有較為專業(yè)的知識(shí)和技能，通過組織召開密級鑒定專家委員會(huì)的方式，開展泄密危害評估較為專業(yè)、便捷、客觀和科學(xué)。但專家的選取必須將有利害關(guān)系的單位或個(gè)人排除在外，從而確保危害評估意見的客觀、中立和準(zhǔn)確。

部門的危害評估意見或?qū)＜以u估意見都是保密行政管理部門作出最終危害評估意見的重要參考，保密行政管理部門要依據(jù)保密法律法規(guī)和保密事項(xiàng)范圍，結(jié)合具體案情，如泄密主體、泄露對象、泄露時(shí)間、泄露方式等來綜合研判，最終形成保密行政管理部門出具的較為客觀、公正的泄密危害評估意見。

存在的認(rèn)識(shí)分歧和問題

雖然泄密危害評估工作有著較為重要的作用，但由于開展危害評估確實(shí)存在相當(dāng)大的困難，導(dǎo)致開展泄密危害評估工作還存在很多認(rèn)識(shí)分歧和現(xiàn)實(shí)問題。

1.定密包含論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，國家秘密分為絕密級、機(jī)密級和秘密級，其劃分依據(jù)即泄露后給國家安全和利益造成的不同危害程度，泄密材料如果經(jīng)密級鑒定確認(rèn)密級后，就包含危害程度在內(nèi)，沒有進(jìn)行危害評估必要。

2.危害潛伏論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，大多數(shù)泄密造成的潛在危害后果難以評估，如涉及軍事領(lǐng)域的國家秘密泄露，不爆發(fā)戰(zhàn)爭，就無法顯現(xiàn)危害后果。

3.難以證實(shí)論。泄密行為發(fā)生都有時(shí)間結(jié)點(diǎn)，而有的國家秘密又涉及多個(gè)領(lǐng)域，一旦泄露，可能會(huì)產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，給國家安全和利益帶來諸多直接和間接危害后果，而危害后果的顯現(xiàn)往往具有滯后性、隱蔽性，與泄密行為之間的因果關(guān)系很難證實(shí)。

4.借評估推卸責(zé)任。在機(jī)關(guān)單位協(xié)助提出密級鑒定意見工作中，往往以現(xiàn)在是否造成危害倒推當(dāng)時(shí)是否涉密，把危害評估意見作為提出密級鑒定意見的依據(jù)；個(gè)別機(jī)關(guān)單位還以現(xiàn)在無危害后果為借口，將危害評估蛻變?yōu)橐环N為責(zé)任人、責(zé)任單位逃脫保密責(zé)任的手段。

5.錯(cuò)位評估。在組織危害評估工作中，有利害關(guān)系的單位或個(gè)人參加危害評估工作，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，導(dǎo)致評估意見不客觀、不科學(xué)。

有關(guān)工作建議

1.提高對泄密危害評估工作的認(rèn)識(shí)。定密、密級鑒定和危害評估三種行為是在國家秘密產(chǎn)生、泄露后定性、泄露后定量3個(gè)不同階段開展的相關(guān)工作，雖然關(guān)聯(lián)度較高，但側(cè)重點(diǎn)不同，性質(zhì)和意義完全不同，不能互相取代和混淆。

2.保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。科學(xué)設(shè)定評估工作流程，讓參與評估的各方主體愿評估、能評估、善評估；泄密危害評估面臨各種壓力，必須以精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，來確保危害評估的規(guī)范性、科學(xué)性和可操作性；將已造成的危害和可能造成的危害分別評估，盡量量化，并一一列明。

3.密級鑒定和危害評估要分別考慮。只要按照法定程序確定密級，定密時(shí)程序適當(dāng)、依據(jù)充分，該定密行為就是有效的，危害評估意見可以作為密級鑒定結(jié)論的佐證和衍生品，而不能作為密級鑒定的依據(jù)。

4.遵守回避原則。為確保評估意見的客觀性、科學(xué)性，在選擇參與評估的單位或個(gè)人時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守回避原則。只有確保評估主體與泄密責(zé)任人、責(zé)任單位均無切身利害關(guān)系，才能夠保持中立，獨(dú)立地發(fā)表評估意見，評估意見的作出才能客觀、公正、科學(xué)。

（原載于《保密工作》2018年第12期）