泄密危害評(píng)估工作初探

泄密危害評(píng)估工作集法律性、專業(yè)性和科學(xué)性于一身，長(zhǎng)期以來(lái)，一直備受司法機(jī)關(guān)、保密行政管理部門、各涉密單位以及新聞媒體關(guān)注。但泄密危害評(píng)估的概念、性質(zhì)、作用、如何組織實(shí)施，以及實(shí)踐中存在的問題和對(duì)策，無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界均無(wú)系統(tǒng)的研究，亦缺乏規(guī)范性的制度規(guī)定，以下拋磚引玉，試作初步探討。

泄密危害評(píng)估的概念

泄密危害評(píng)估，即泄密案件發(fā)生后，特定主體通過特定的程序，采取一定方式或手段，對(duì)涉密材料泄露后會(huì)產(chǎn)生什么樣的危害后果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、分析、判斷和論證的活動(dòng)。由此可見，泄密危害評(píng)估主要具備法律性、專業(yè)性和科學(xué)性3個(gè)方面性質(zhì)特點(diǎn)。

1.法律性。由于評(píng)估主體不同，泄密危害評(píng)估行為也具有不同的法律屬性。泄密案件發(fā)生單位、涉案材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管單位作出的危害后果評(píng)估意見，多為機(jī)關(guān)內(nèi)部出具，屬于內(nèi)部管理行為，不能對(duì)相對(duì)人或有關(guān)單位產(chǎn)生法律效力。保密行政管理部門作出的泄密危害評(píng)估，是基于保密行政管理的需要，通過履行行政管理職能，督促和指導(dǎo)有關(guān)單位查找泄密隱患、堵塞漏洞，為給予相關(guān)責(zé)任人員黨紀(jì)政紀(jì)處分提供重要參考，在法律性質(zhì)上傾向于行政調(diào)查、行政指導(dǎo)。司法機(jī)關(guān)作出危害評(píng)估具有司法意義。泄密危害評(píng)估客觀反映犯罪行為的社會(huì)危害性，是犯罪客觀方面的重要表現(xiàn)形式。法官在定罪、量刑時(shí)會(huì)充分考慮危害后果因素。而公安、安全及監(jiān)察機(jī)關(guān)開展泄密危害評(píng)估，是為滿足司法審判需要，對(duì)犯罪造成的現(xiàn)實(shí)危害進(jìn)行調(diào)查取證、對(duì)潛在危害進(jìn)行論證評(píng)估，從法律意義上講，也屬于行使偵查權(quán)的行為。

2.專業(yè)性。泄密危害評(píng)估是對(duì)泄露的國(guó)家秘密有何危害進(jìn)行的評(píng)估，由于國(guó)家秘密的專業(yè)性強(qiáng)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、國(guó)防、外交、科技等方方面面內(nèi)容，評(píng)估的專業(yè)性要求也相應(yīng)較強(qiáng)。所以，評(píng)估時(shí)往往需要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)或者涉及該領(lǐng)域?qū)＜业闹腔酆土α浚�根�?jù)泄密案件的基本事實(shí)，研判泄密行為對(duì)國(guó)家安全和利益的現(xiàn)實(shí)、潛在危害。

3.科學(xué)性。對(duì)泄密危害后果進(jìn)行評(píng)估論證，需要運(yùn)用科學(xué)方法，按照科學(xué)原理開展。畢竟，危害評(píng)估的目的是盡量通過量化方法，建立概率性的因果關(guān)系，反映出泄密后的危害后果。只有當(dāng)危害評(píng)估成為一門客觀理性的科學(xué)，方能滿足這種功能需求。危害評(píng)估應(yīng)當(dāng)做到忠實(shí)于科學(xué)，避免個(gè)人偏好、部門利益等不正當(dāng)干擾，確保價(jià)值中立。

開展泄密危害評(píng)估的作用

在我國(guó)相關(guān)實(shí)務(wù)工作中，泄密危害評(píng)估均有著重要的作用。

1.有助于保密行政管理部門充分發(fā)揮職能。泄密危害評(píng)估對(duì)保密行政管理部門強(qiáng)化管理作用突出：一是對(duì)密級(jí)鑒定工作功不可沒。在鑒定工作中會(huì)綜合考慮材料的定密形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，對(duì)材料泄露的危害后果也會(huì)有不同程度的論證和認(rèn)定，尤其對(duì)未標(biāo)注密級(jí)、且無(wú)法參考保密事項(xiàng)范圍“對(duì)號(hào)入座”的材料，泄密危害評(píng)估可以作為定密的重要參考因素。二是對(duì)泄密案件查辦工作不可或缺。泄密案件發(fā)生后，如能作出相對(duì)客觀和科學(xué)的危害評(píng)估，既可以有針對(duì)性地幫助和指導(dǎo)案發(fā)單位堵塞泄密漏洞和隱患，也可以作為追究責(zé)任人員黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的重要參考和依據(jù)。三是定密工作的重要支撐。在前期材料是否定密、中期是否作出密級(jí)變更，以及后期是否應(yīng)當(dāng)解除密級(jí)，都要以材料泄露后是否對(duì)國(guó)家安全和利益造成危害以及危害程度的大小作為重要考量。

2.有助于司法機(jī)關(guān)精準(zhǔn)定罪量刑。刑法中有關(guān)侵犯國(guó)家秘密的犯罪，主要侵犯的是國(guó)家安全和利益。為了向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提供更為充分、全面的情況，公安、國(guó)家安全、監(jiān)察等辦理泄密案件的司法機(jī)關(guān)對(duì)一些重特大刑事案件，根據(jù)需要，也會(huì)組織相關(guān)單位進(jìn)行危害評(píng)估，依職權(quán)進(jìn)行司法調(diào)查予以佐證，綜合提出較為科學(xué)、具體的危害評(píng)估意見。在審理涉及國(guó)家秘密類刑事案件中，這些評(píng)估意見對(duì)法官全面了解犯罪構(gòu)成有著重要參考意義，有助于精準(zhǔn)定罪、量刑。

3.有助于有關(guān)單位查找保密薄弱環(huán)節(jié)、改進(jìn)保密工作。這里的有關(guān)部門包括泄密案件發(fā)生單位、泄密材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管單位。例如，涉密材料通常專業(yè)性較強(qiáng)，具有特定的時(shí)間、空間背景，作為材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管部門，依據(jù)保密事項(xiàng)范圍或相關(guān)法律法規(guī)，按照定密程序作出，能夠較清楚地了解涉密材料產(chǎn)生的來(lái)龍去脈以及定密緣由，倒查反推泄密后可能導(dǎo)致的直接危害后果和間接危害后果，既能有效確認(rèn)危害，依此作出及時(shí)有效應(yīng)對(duì)，以利于排查隱患、堵塞漏洞、減少損失，也有利于有關(guān)單位及時(shí)、準(zhǔn)確查找保密薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和改進(jìn)保密工作。

泄密危害評(píng)估的實(shí)施

實(shí)踐中，由于可以組織泄密危害評(píng)估的主體較多，司法辦案機(jī)關(guān)、保密行政管理部門、泄密案件發(fā)生部門、泄密材料產(chǎn)生部門或業(yè)務(wù)主管部門，依據(jù)不同需求，都可以組織危害評(píng)估，而相應(yīng)的，也就存在評(píng)估主體不明導(dǎo)致的兩種錯(cuò)誤傾向：一是由于難度大、怕麻煩，部門之間互相推諉，導(dǎo)致無(wú)部門愿意承擔(dān)和組織泄密危害評(píng)估工作的“缺位”情況；二是牽涉部門和相關(guān)人員切身利益，由于立足點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)不同，組織危害評(píng)估的部門過多，容易導(dǎo)致部分評(píng)估意見不科學(xué)、不準(zhǔn)確，甚至出現(xiàn)互相矛盾的情況。本文僅介紹保密行政管理部門作為主體，如何開展泄密危害評(píng)估工作。

1.組織開展泄密危害評(píng)估的兩個(gè)要件。工作中，泄密危害評(píng)估常常作為密級(jí)鑒定工作的一個(gè)重要組成部分�！睹芗�(jí)鑒定工作規(guī)定》第十五條明確指出：對(duì)鑒定為國(guó)家秘密的事項(xiàng)，保密行政管理部門根據(jù)工作需要，可以組織對(duì)其泄露后已經(jīng)或者可能造成的危害進(jìn)行評(píng)估。該條款指明了開展泄密危害評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)要件。

第一，形式要件，即“鑒定為國(guó)家秘密的事項(xiàng)”。必須經(jīng)過密級(jí)鑒定程序，鑒定為國(guó)家秘密的，保密行政管理部門才會(huì)組織開展泄密危害評(píng)估。

第二，實(shí)質(zhì)要件，即“根據(jù)工作需要”，可以組織危害評(píng)估。這里“工作需要”是必須在符合一定條件和要素的情況下，才組織開展泄密危害評(píng)估，而非所有鑒定為國(guó)家秘密的事項(xiàng)均需開展泄密危害評(píng)估�！肮ぷ餍枰�”主要有以下幾種情況：一是保密行政管理部門認(rèn)為某些案件的密級(jí)鑒定事關(guān)國(guó)家安全和利益的重大事項(xiàng)，為給領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要參考，應(yīng)當(dāng)組織開展泄密危害評(píng)估。二是應(yīng)司法機(jī)關(guān)要求，在涉案當(dāng)事人因泄密可能被判處較重刑罰或具有較大影響力的重大刑事案件，審判機(jī)關(guān)迫于司法責(zé)任終身制的壓力，會(huì)反復(fù)斟酌泄密危害后果這一客觀方面，保密行政管理部門提供的泄密危害評(píng)估意見將有助于法官在定罪量刑時(shí)形成內(nèi)心確信，避免定罪量刑出現(xiàn)較大偏差。三是其他較為特殊且重大的失泄密案件，應(yīng)某些相關(guān)單位的特殊要求，出于更好地維護(hù)國(guó)家安全和利益的考量，而采取的泄密危害評(píng)估，如重大底牌泄露，及時(shí)組織開展危害評(píng)估，為制定補(bǔ)救措施或反制方案提供依據(jù)。

 2.泄密危害評(píng)估的程序。保密行政管理部門組織開展泄密危害評(píng)估，通常采取兩種方式。

第一，征求材料產(chǎn)生單位或業(yè)務(wù)主管部門意見。組織開展泄密危害評(píng)估時(shí)，要綜合考慮材料的定密形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，結(jié)合具體案情，通盤考慮是征求材料產(chǎn)生單位意見，還是征求業(yè)務(wù)主管部門意見。如果責(zé)任人員和材料產(chǎn)生單位無(wú)直接利害關(guān)系的，可以征求材料產(chǎn)生單位意見。如果責(zé)任人員就是材料產(chǎn)生單位人員或有著較為直接的利害關(guān)系，可能影響評(píng)估意見公平公正的，一般就回避材料產(chǎn)生單位，而征求有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門意見。有的材料產(chǎn)生單位不明確的，也要征求業(yè)務(wù)主管部門意見。如果鑒定材料是聯(lián)合發(fā)文的，還要征求所有聯(lián)合發(fā)文單位意見。

第二，組織專家評(píng)估。為避免有關(guān)機(jī)關(guān)單位將危害評(píng)估蛻變?yōu)橐环N為責(zé)任人、責(zé)任單位逃脫保密責(zé)任的手段，專家評(píng)估也是一種較常采用的方式。密級(jí)鑒定專家委員會(huì)的專家來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域，有較為專業(yè)的知識(shí)和技能，通過組織召開密級(jí)鑒定專家委員會(huì)的方式，開展泄密危害評(píng)估較為專業(yè)、便捷、客觀和科學(xué)。但專家的選取必須將有利害關(guān)系的單位或個(gè)人排除在外，從而確保危害評(píng)估意見的客觀、中立和準(zhǔn)確。

部門的危害評(píng)估意見或?qū)＜以u(píng)估意見都是保密行政管理部門作出最終危害評(píng)估意見的重要參考，保密行政管理部門要依據(jù)保密法律法規(guī)和保密事項(xiàng)范圍，結(jié)合具體案情，如泄密主體、泄露對(duì)象、泄露時(shí)間、泄露方式等來(lái)綜合研判，最終形成保密行政管理部門出具的較為客觀、公正的泄密危害評(píng)估意見。

存在的認(rèn)識(shí)分歧和問題

雖然泄密危害評(píng)估工作有著較為重要的作用，但由于開展危害評(píng)估確實(shí)存在相當(dāng)大的困難，導(dǎo)致開展泄密危害評(píng)估工作還存在很多認(rèn)識(shí)分歧和現(xiàn)實(shí)問題。

1.定密包含論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家秘密分為絕密級(jí)、機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)，其劃分依據(jù)即泄露后給國(guó)家安全和利益造成的不同危害程度，泄密材料如果經(jīng)密級(jí)鑒定確認(rèn)密級(jí)后，就包含危害程度在內(nèi)，沒有進(jìn)行危害評(píng)估必要。

2.危害潛伏論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，大多數(shù)泄密造成的潛在危害后果難以評(píng)估，如涉及軍事領(lǐng)域的國(guó)家秘密泄露，不爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)，就無(wú)法顯現(xiàn)危害后果。

3.難以證實(shí)論。泄密行為發(fā)生都有時(shí)間結(jié)點(diǎn)，而有的國(guó)家秘密又涉及多個(gè)領(lǐng)域，一旦泄露，可能會(huì)產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，給國(guó)家安全和利益帶來(lái)諸多直接和間接危害后果，而危害后果的顯現(xiàn)往往具有滯后性、隱蔽性，與泄密行為之間的因果關(guān)系很難證實(shí)。

4.借評(píng)估推卸責(zé)任。在機(jī)關(guān)單位協(xié)助提出密級(jí)鑒定意見工作中，往往以現(xiàn)在是否造成危害倒推當(dāng)時(shí)是否涉密，把危害評(píng)估意見作為提出密級(jí)鑒定意見的依據(jù)；個(gè)別機(jī)關(guān)單位還以現(xiàn)在無(wú)危害后果為借口，將危害評(píng)估蛻變?yōu)橐环N為責(zé)任人、責(zé)任單位逃脫保密責(zé)任的手段。

5.錯(cuò)位評(píng)估。在組織危害評(píng)估工作中，有利害關(guān)系的單位或個(gè)人參加危害評(píng)估工作，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，導(dǎo)致評(píng)估意見不客觀、不科學(xué)。

有關(guān)工作建議

1.提高對(duì)泄密危害評(píng)估工作的認(rèn)識(shí)。定密、密級(jí)鑒定和危害評(píng)估三種行為是在國(guó)家秘密產(chǎn)生、泄露后定性、泄露后定量3個(gè)不同階段開展的相關(guān)工作，雖然關(guān)聯(lián)度較高，但側(cè)重點(diǎn)不同，性質(zhì)和意義完全不同，不能互相取代和混淆。

2.保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。科學(xué)設(shè)定評(píng)估工作流程，讓參與評(píng)估的各方主體愿評(píng)估、能評(píng)估、善評(píng)估；泄密危害評(píng)估面臨各種壓力，必須以精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，來(lái)確保危害評(píng)估的規(guī)范性、科學(xué)性和可操作性；將已造成的危害和可能造成的危害分別評(píng)估，盡量量化，并一一列明。

3.密級(jí)鑒定和危害評(píng)估要分別考慮。只要按照法定程序確定密級(jí)，定密時(shí)程序適當(dāng)、依據(jù)充分，該定密行為就是有效的，危害評(píng)估意見可以作為密級(jí)鑒定結(jié)論的佐證和衍生品，而不能作為密級(jí)鑒定的依據(jù)。

4.遵守回避原則。為確保評(píng)估意見的客觀性、科學(xué)性，在選擇參與評(píng)估的單位或個(gè)人時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守回避原則。只有確保評(píng)估主體與泄密責(zé)任人、責(zé)任單位均無(wú)切身利害關(guān)系，才能夠保持中立，獨(dú)立地發(fā)表評(píng)估意見，評(píng)估意見的作出才能客觀、公正、科學(xué)。

（原載于《保密工作》2018年第12期）