政府信息公開保密審查的功能、特點和范圍

隨著政府信息公開工作的深入推進，一些機關單位在信息公開保密審查方面執(zhí)行不力、把關不嚴，泄密事件頻發(fā)。有的給國家安全和利益造成重大損失，有的侵害了商業(yè)秘密權利人的利益和公民的隱私權。為確保信息公開工作順利推進，有效防范信息不當公開造成泄密，本刊特別推出“政府信息公開保密審查制度系列談”專題文章。

政府信息公開保密審查作為政府行政行為，主要是對涉及國家安全和利益、企業(yè)經濟利益、公民權利等方面的涉密或敏感事項不被泄露的保密審查。它既是政府信息公開工作的一項重要制度，又是國家秘密保護工作的重要制度。

保密審查的功能

篩選功能。篩選功能是對擬公開的信息進行有效“過濾”，要過濾掉的信息不僅僅是國家秘密信息，以及公開后危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的“三安全一穩(wěn)定”信息，還包括商業(yè)秘密和個人隱私。隨著政府信息公開工作的日趨深入，工作秘密信息、黨務信息、政務信息等其他敏感信息篩選也越來越受到重視和關注。從法律法規(guī)的角度看，這些篩選是有其依據的，即《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）以及國務院辦公廳關于發(fā)布政府信息保密審查的有關要求。同時，在地方立法上，大都也明確規(guī)定：保密審查是指各級行政機關對擬公開的政府信息是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及公開后是否危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定進行的審查。

控制功能�？刂乒δ苁窃诒Ｃ軐彶橹袑ι婷苄畔⑦M行有效控制，防止外泄。保密審查的控制功能是建立在篩選功能之上的，很大程度上是通過對政府信息的篩選來實現(xiàn)的。從控制功能實現(xiàn)的層次上看，它是建立在定密基礎之上的。國家秘密的產生之初，首先需要通過定密程序來確定，這是最早的源頭審查控制。而在政府信息公開過程中，設置保密審查環(huán)節(jié)，則是對定密的確認以及對定密程序的補充。保密審查的控制功能，是保護涉密和敏感信息的有效防線，一旦在這個環(huán)節(jié)出問題，涉密和敏感信息就會被泄露。因此，在保密審查過程中，如果發(fā)現(xiàn)政府信息中包含涉密和敏感信息，但是在最初的定密程序中又沒有被確定，那么就要及時啟動定密程序，看該政府信息是否需要補充確定為國家秘密或敏感信息。

保護功能。保護功能是通過保密審查將涉密和敏感信息更好地保護起來。保密審查的保護功能，可以說是篩選功能和控制功能的直接效果，也是3個遞進型功能的最高層級。從保密審查制度設置目的來看，不僅要保護國家秘密，還要保護商業(yè)秘密和個人隱私等私有利益。在這個意義說，保密審查制度是政府信息公開有關制度規(guī)定要求與保護國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私有關制度規(guī)定要求的銜接點，因為政府信息公開與否，取決于政府信息公開保密審查的結果。

整體來看，政府信息公開保密審查三大功能的發(fā)揮，環(huán)環(huán)相扣。其中，控制功能的實現(xiàn)程度，直接取決于篩選功能在多大程度上良性運行；而保護功能的實現(xiàn)，則是對篩選功能和控制功能的一個檢驗。政府信息公開保密審查無論是篩選還是控制，最終都是服務于“保護”這一終極目的。

保密審查的特點

《政府信息公開條例》明確規(guī)定，行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，保密法也就保密審查提出原則性要求。政府信息公開保密審查，可以說是保密和公開立法的一大特點。總體來看，政府信息公開保密審查是一種行政行為，具有強制性、專業(yè)性、程序性。

強制性。對擬公開的政府信息進行保密審查，是《政府信息公開條例》和保密法明確規(guī)定的，因此，政府信息公開保密審查的一個重要特點就在于其具備強制性。如《政府信息公開條例》專門規(guī)定了違反保密審查的法律責任，即：未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制的，由監(jiān)察機關、上一級行政機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對行政機關主要負責人依法給予處分。同時，還規(guī)定了應給予處分的具體情形。

專業(yè)性。由于政府信息公開保密審查具有較強的政策性，因此，必須具備相關的專業(yè)知識，由專門的人員來進行。具體來講，保密審查人員必須經過專業(yè)的培訓，熟悉相關專業(yè)的法律和程序。首先，保密審查人員必須準確掌握保密事項范圍，這是保密審查的前提。《政府信息公開條例》雖然明確了行政機關應該禁止或公開的事項，但仍然比較原則。保密審查人員必須對涉及本機關本單位的保密事項范圍進行具體的對號入座。同時，還要對涉及的涉密信息公開與否進行科學的權衡。此外，對保密事項范圍的解釋和對不明確事項的確定以及對不得公開的政府信息，也要從專業(yè)角度給出解釋。

程序性。保密審查是一項行政行為，嚴格規(guī)范的程序是做好保密審查工作的基本要求，既可確保保密審查工作科學化、規(guī)范化，也有利于約束和規(guī)范保密審查行為。因此，保密審查各個環(huán)節(jié)都必須按照嚴格規(guī)范的程序來進行，這是提高保密審查工作實效的重要抓手。在實踐工作中，一些地區(qū)和部門按照“提出政府信息屬性、核實政府信息屬性、確定政府信息屬性、編入政府信息公開目錄”4個步驟開展保密審查工作，實際上也充分體現(xiàn)了保密審查工作的程序性。

保密審查的范圍

在保密審查工作中，要嚴格按照保密審查原則和程序，對不得公開的政府信息進行甄別鑒定，確保涉密和敏感事項不外泄。具體來說，要重點對以下幾方面的政府信息進行保密審查。

涉及國家秘密的政府信息。保密法對國家秘密的范圍進行了界定，各行業(yè)各領域的保密事項范圍也對需要保密的事項予以明確。具體工作中，就是要依據保密法及其實施條例和保密事項范圍，對擬公開的政府信息逐一甄別判斷，看是否涉及國家秘密。需要特別注意的是，對本機關本單位產生的保密期限屆滿的文件資料，不需要延長的，應當解密并經保密審查，刪除國家秘密標志或作出明顯解密的標志后予以公開，但經保密審查仍屬于國家秘密的，不得公開。對依申請公開政府信息中含有不應當公開的內容，應當刪除不應公開的內容和國家秘密標志，經保密審查后予以公開。對仍在保密期限內但符合提前解密條件的，應當履行解密程序并刪去不應公開的內容和國家秘密標志，經保密審查后予以公開。

涉及商業(yè)秘密的政府信息。信息公開中的商業(yè)秘密，既包括反不正當競爭法規(guī)定的商業(yè)秘密，也包括政府在依法行政過程中所獲得的商業(yè)或者金融信息。在政府信息公開過程中，除依據以上兩項法律，對擬公開的政府信息是否涉及商業(yè)秘密進行保密審查外，還要根據商業(yè)秘密的秘密性、價值性和實用性等特征進行裁定，以確保保密審查的準確性和科學性。如果經保密審查，認為擬公開的政府信息屬于商業(yè)秘密或含有商業(yè)秘密，一般不得主動公開，也不得對外提供，但權利人明確表示可以公開的，行政機關可以公開。如果不公開某項商業(yè)秘密可能會對公共利益造成重大影響的，即使權利人不同意公開，行政機關也可以自行決定公開，但應當以文字形式向權利人說明公開的理由。

涉及個人隱私的政府信息�！墩�府信息公開條例》規(guī)定，行政機關不得公開涉及個人隱私的政府信息。我國民法、刑法、治安管理處罰法等有關法律對此也有明確規(guī)定。在保密審查工作中，可以根據有關法律規(guī)定并對照個人隱私的表征，對擬公開的政府信息是否涉及個人隱私進行審查。當然，對個人隱私的保護也不是絕對的，如同商業(yè)秘密保護一樣，在征得權利人同意或者不公開可能會對公共利益造成重大影響的，即使權利人不同意公開，行政機關也可以公開。這方面，國際通行做法是刪除姓名、生日和其他可以識別的特定個人信息等。

涉及工作秘密的政府信息。公務員法規(guī)定，公務員應當履行保守國家秘密和工作秘密的義務，并要求不得有泄露國家秘密和工作秘密的行為。因為工作秘密一旦泄露，會給行政機關決策造成影響，使行政機關工作處于被動，影響工作正常運轉。在實踐中，工作秘密的范圍一般由行政機關自行確定，往往將在公務活動和內部管理中產生的不屬于國家秘密但又不宜公開的其他信息納入工作秘密的范圍�？紤]到一些行政機關對工作秘密范圍的劃分隨意性比較大，所以在保密審查時，要慎重處理擬公開政府信息是否涉及工作秘密。對于純屬行政機關內部人事管理、財務管理等信息，又確需社會公眾進行監(jiān)督的，就不能以工作秘密為由不予公開；對于一旦公開會給行政機關造成工作被動，或者影響和干預行政機關工作的，就不應當公開。

（原載于《保密工作》2018年第10期）