貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略保密資質(zhì)（格）怎么發(fā)揮作用

黨的十八大以來，黨中央把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，提出了一系列戰(zhàn)略性論斷，為推進(jìn)軍民融合發(fā)展指明了方向。保密工作對(duì)于軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施影響重大，保密部門要自覺地按照這一戰(zhàn)略去思考和行動(dòng)，特別是要建設(shè)和運(yùn)用好保密資質(zhì)（格）管理這一重要制度，深入推進(jìn)改革，確保國家秘密安全，保障軍民融合順利推進(jìn)。本文重點(diǎn)關(guān)注保密資質(zhì)（格）在軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略貫徹實(shí)施中的作用以及如何深入推進(jìn)改革等問題。

保密資質(zhì)（格）是民參軍的“安全閥”

軍民融合的核心是資源配置，要義是破除軍民二元分離結(jié)構(gòu)，目的是建立一個(gè)開放體系，使軍地優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)化整合，最終實(shí)現(xiàn)“融入體系、改造體系、重塑體系、催生新型能力”。軍民融合最主要的內(nèi)容之一，是打通軍民二者之間的障礙，使企業(yè)等市場(chǎng)主體能夠參與涉軍事務(wù)，即民參軍。但民參軍絕不意味著把軍事涉密領(lǐng)域完全放開或者降低保密標(biāo)準(zhǔn)，無論軍民融合如何“拆壁壘、破堅(jiān)冰、去門檻”，都必須在確保國家秘密安全的基礎(chǔ)上推進(jìn)，保密的基本要求必須堅(jiān)持，保密的底線必須堅(jiān)守。保密與放開關(guān)系的實(shí)質(zhì)是安全和發(fā)展的關(guān)系，但當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突時(shí)，前者甚至優(yōu)先于后者。為此，需要為民參軍設(shè)置一道“安全閥”，把好軍民融合的“入口關(guān)”，將不具備保密能力或者存在失泄密風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)過濾出去，從而做到既確保國家秘密安全，又不影響民參軍推進(jìn)。保密資質(zhì)（格）制度就是這道“安全閥”。

之所以把保密資質(zhì)（格）制度作為“安全閥”，主要在于保密資質(zhì)（格）的本質(zhì)是行政許可。行政許可是國家行政機(jī)關(guān)的一種管理手段，具有控制危險(xiǎn)、配置資源以及證明或者提供某種信譽(yù)、信息的功能。與其他行政管理手段相比，主要具有3個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：一是屬于事先審查，可以防患于未然；二是面向所有市場(chǎng)主體，規(guī)則基本公開，相對(duì)公平、公正、公開，可以促進(jìn)競(jìng)爭，也有利于資源配置；三是屬于資格，并非一事一議，既提高效率，又可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和節(jié)約行政成本。

保密資質(zhì)（格）制度這道“安全閥”對(duì)于民參軍的順利推進(jìn)影響重大，應(yīng)給予高度重視。“安全閥”過緊會(huì)限制市場(chǎng)主體進(jìn)入，阻礙民參軍進(jìn)程；過松則會(huì)形成泄密風(fēng)險(xiǎn)，給國家安全造成損害。

保密資質(zhì)（格）管理的主要情況及主要成效

根據(jù)保密法及其實(shí)施條例，國家保密行政管理部門設(shè)定實(shí)施或者牽頭實(shí)施了3項(xiàng)保密資質(zhì)（格），分別是國家秘密載體印制資質(zhì)認(rèn)定，涉密信息系統(tǒng)集成資質(zhì)認(rèn)定和武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格認(rèn)定。在國家行政審批制度改革過程中，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于公開國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》，將3項(xiàng)保密資質(zhì)（格）確定為行政許可事項(xiàng)并對(duì)外正式公布。其中武器裝備科研生產(chǎn)保密資格被認(rèn)定為聯(lián)合審批事項(xiàng)，國家保密局為牽頭部門。

近年來，各類保密資質(zhì)（格）認(rèn)定和管理工作，特別是軍工保密資格認(rèn)定工作，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，按照國務(wù)院行政審批“放管服”改革要求，不斷優(yōu)化體制機(jī)制，完善政策標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，優(yōu)化準(zhǔn)入條件、降低制度性交易成本，為軍民融合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和階段性成果作出了重要貢獻(xiàn)。

1.民營軍工保密資格單位數(shù)量有顯著提升。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，截至2017年4月，全國取得軍工保密資格的企事業(yè)單位中，非公有制單位占比已經(jīng)超過1/2，保密資格認(rèn)定工作在軍民融合發(fā)展中的作用日益彰顯。而在涉密信息系統(tǒng)集成和國家秘密載體印制資質(zhì)單位中，非公有制企業(yè)占比應(yīng)該會(huì)更高。

2.資質(zhì)（格）單位的保密管理上了一個(gè)大臺(tái)階。例如，經(jīng)過多輪武器裝備科研生產(chǎn)單位審查認(rèn)證，各軍工保密資格單位對(duì)保密工作的重視程度顯著提高，保密機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，保密管理能力和水平大幅提升。

3.“放管服”改革深入推進(jìn)。按照國務(wù)院審改辦工作要求和《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引》，保密部門簡政放權(quán)，取消10余項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)，簡化審批流程，減少證明性材料，提高審批效率，體現(xiàn)了依法行政和方便行政相對(duì)人的原則，取得了明顯成效。同時(shí)，還公開了申請(qǐng)書、申請(qǐng)等級(jí)建議表、事項(xiàng)變更報(bào)告等10余項(xiàng)常用文本和錯(cuò)誤示例，制定了《服務(wù)規(guī)范》《書面審查細(xì)則》等內(nèi)部制度規(guī)范，公布了咨詢投訴電話，落實(shí)受理單、辦理時(shí)限承諾制度，申請(qǐng)渠道空前通暢，申請(qǐng)辦理時(shí)間大大縮短，工作效率和服務(wù)質(zhì)量明顯提高。

保密資質(zhì)（格）制度亟須改革

隨著軍民融合戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，保密資質(zhì)（格）制度也暴露出一系列問題，特別是與推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展、構(gòu)建軍民一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力的工作要求相比，還存在一定差距。主要表現(xiàn)在：

1.涉軍采購對(duì)企業(yè)保密資質(zhì)（格）過度要求，阻礙民參軍順利推進(jìn)。在涉軍采購過程中，有的采購單位提出過度要求，對(duì)本不涉及國家秘密，或僅背景、用途涉密的軍品科研生產(chǎn)項(xiàng)目，仍然要求投標(biāo)單位具有保密資質(zhì)（格）；對(duì)涉密程度不高的分包合同，卻因?yàn)榭偘�合同涉密程度高，仍然要求投�?biāo)單位具有高級(jí)別保密資質(zhì)（格），使得不少企業(yè)被排除在外，違背了軍民融合的基本精神，也為民參軍制造了障礙。此類現(xiàn)象在不少政府部門的采購中同樣存在，限制了不具備保密資質(zhì)（格）的企業(yè)參與競(jìng)爭，也損害了政府采購的公平、公正。

2.保密資質(zhì)（格）類別互不通用，重復(fù)審查降低效率、增加負(fù)擔(dān)。國務(wù)院辦公廳公示的保密資質(zhì)（格）有3個(gè)，但涉密信息系統(tǒng)集成、國家秘密載體印制資質(zhì)又分別有9個(gè)資質(zhì)類別（系統(tǒng)集成、軟件開發(fā)、綜合布線、安防監(jiān)控、屏蔽室建設(shè)、系統(tǒng)咨詢、工程監(jiān)理、運(yùn)行維護(hù)、數(shù)據(jù)恢復(fù)）和4個(gè)資質(zhì)類別（涉密文件資料印制、統(tǒng)一考試試卷印制、涉密防偽票據(jù)證書印制、涉密光電磁介質(zhì)印制含檔案數(shù)字化加工）。雖然保密資質(zhì)（格）主要是對(duì)企業(yè)保密能力的審查認(rèn)可，但按照現(xiàn)行規(guī)定，上述資質(zhì)類別之間并不通用。例如，某企業(yè)獲得了武器裝備科研生產(chǎn)保密資格，卻并不意味著其可以承接涉密信息系統(tǒng)集成業(yè)務(wù)；具有了涉密信息系統(tǒng)集成（系統(tǒng)集成）資質(zhì)，也并不意味著其可以從事涉密信息系統(tǒng)集成（軟件開發(fā)）業(yè)務(wù)。企業(yè)為了開展不同涉密業(yè)務(wù)，就必須申請(qǐng)多個(gè)保密資質(zhì)（格）或者資質(zhì)類別，保密行政管理部門也需要重復(fù)進(jìn)行審查，既降低了效率，也增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，推高了制度性交易成本，浪費(fèi)了行政資源。

3.保密資質(zhì)（格）管理在不少領(lǐng)域缺位，安全風(fēng)險(xiǎn)突出。隨著軍民融合戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，軍民融合將由最初的科研生產(chǎn)、軍隊(duì)保障、人才培養(yǎng)、國防動(dòng)員等重點(diǎn)領(lǐng)域，拓展到海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等更為寬廣的新興領(lǐng)域，現(xiàn)有的3個(gè)保密資質(zhì)（格）已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足這一進(jìn)程的要求。例如，近年來隨著軍民融合的深入推進(jìn)，在軍事設(shè)施建設(shè)、涉軍中介服務(wù)等領(lǐng)域，已經(jīng)有不少社會(huì)企業(yè)承接涉密項(xiàng)目，接觸和知悉涉密信息。但對(duì)這些企業(yè)，并沒有相應(yīng)的保密資質(zhì)（格）和保密標(biāo)準(zhǔn)，盡管采購單位與承擔(dān)涉密項(xiàng)目的企業(yè)也簽訂了保密協(xié)議，明確了保密義務(wù)，不少企業(yè)仍然缺少基本的保密意識(shí)、常識(shí)和保密管理能力，不具備安全保密技術(shù)防護(hù)能力，保密管理漏洞隱患十分突出。

4.資質(zhì)（格）單位涉密人員管理存在隱患。對(duì)資質(zhì)（格）單位涉密人員的上崗前審查、確定，出國備案管理，以及離崗后的脫密期管理，均在一定程度上具有公權(quán)力的性質(zhì)，但按照現(xiàn)行規(guī)定，卻都由不掌握行政資源的資質(zhì)（格）單位負(fù)責(zé)。不少單位反映，實(shí)施起來困難重重。并且，隨著軍民融合的深入推進(jìn)，大量民營企業(yè)進(jìn)入涉軍服務(wù)領(lǐng)域。與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)的人員流動(dòng)性大、背景相對(duì)復(fù)雜，民營企業(yè)對(duì)人員管理手段又比較單一，既無政紀(jì)管理手段，黨紀(jì)管理也相對(duì)弱化，對(duì)這些企業(yè)涉密人員的管理難度就更大。

面對(duì)上述問題，亟須予以高度重視，解放思想，破除部門利益，打破各種壁壘，深入推進(jìn)保密資質(zhì)（格）改革。

改革基本原則

保密資質(zhì)（格）改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要很多措施配套，又涉及大量、各類的政府部門。為確保改革的順利推進(jìn)，在改革過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持如下原則。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好保密工作最大的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能制定出臺(tái)符合實(shí)際、科學(xué)有效的政策法規(guī)，才能統(tǒng)籌黨政軍民學(xué)以及各部門各領(lǐng)域。在保密資質(zhì)（格）改革過程中，必須堅(jiān)持和完善黨對(duì)保密工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，充分發(fā)揮黨總攬全局、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)各方的作用。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。保密資質(zhì)（格）制度涉及面廣，在環(huán)節(jié)上，與涉密采購、涉密人員管理等制度均相互銜接、關(guān)系密切；在領(lǐng)域上，涉及武器裝備科研生產(chǎn)、涉密工程建設(shè)、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。保密資質(zhì)（格）制度改革必須先做好頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃好基本框架，從而避免出現(xiàn)制度銜接問題，也避免制度出臺(tái)后不斷打補(bǔ)丁反復(fù)修補(bǔ)的情況。

3.深入貫徹“放管服”要求。“放”的方面，要從提高效率、節(jié)約成本出發(fā)，實(shí)現(xiàn)保密資質(zhì)（格）類別的融合互通，聚焦保密能力，避免重復(fù)審查，與保密能力無關(guān)的事項(xiàng)不審；“管”的方面，要從維護(hù)國家安全和利益出發(fā)，有保密審查需要的事項(xiàng)必審，將存在保密管理空白的領(lǐng)域管住，并進(jìn)一步嚴(yán)格保密標(biāo)準(zhǔn)要求，確保國家秘密安全；“服”的方面，要積極做好政府信息公開，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，完善與企業(yè)相關(guān)的保密配套措施。

改革的具體舉措

1.規(guī)范涉軍采購。軍民融合發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，既來自于政府治理，也來自于市場(chǎng)推動(dòng)和科技引領(lǐng)。要優(yōu)化軍民融合市場(chǎng)環(huán)境，將一些與國防安全和國家秘密無關(guān)的涉軍采購，盡可能地面向市場(chǎng)和社會(huì)招標(biāo)�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的意見》明確規(guī)定，“規(guī)范武器裝備科研生產(chǎn)定密和招投標(biāo)工作，凡不屬于國家秘密事項(xiàng)的，不再納入保密資格認(rèn)定等行政許可范圍；凡不需要承制單位具有保密資格的武器裝備科研生產(chǎn)項(xiàng)目，不得將保密資格作為招投標(biāo)條件”。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將這一原則擴(kuò)展至其他涉軍采購乃至全部涉密采購，制定統(tǒng)一的涉密采購管理辦法。

2.制定通用的保密審查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)保密資質(zhì)（格）類別互不通用的情況，可以將一些類別合并，既提高效率，又減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、節(jié)約行政資源。同時(shí)，在申請(qǐng)條件中，減少甚至取消對(duì)業(yè)務(wù)能力方面的限制，聚焦對(duì)保密能力的審查，將對(duì)業(yè)務(wù)能力的考察責(zé)任留給采購方。為此，要制定適用于各個(gè)領(lǐng)域的更加嚴(yán)格的保密審查認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性，避免出現(xiàn)木桶效應(yīng)；細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，提高可操作性，減少審查人員的自由裁量權(quán)。

3.加強(qiáng)對(duì)資質(zhì)（格）企業(yè)涉密人員的管理。涉密人員是資質(zhì)（格）單位最重要的保密管理要素，也是加強(qiáng)對(duì)資質(zhì)（格）企業(yè)保密管理最重要的抓手，出臺(tái)統(tǒng)一的管理辦法。對(duì)涉密人員的上崗前審查、確定和出境備案等，應(yīng)改由政府部門牽頭負(fù)責(zé)，明確歸口責(zé)任，至少應(yīng)當(dāng)建立資質(zhì)（格）單位涉密人員的數(shù)據(jù)庫，實(shí)行統(tǒng)一管理。

4.強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和處理措施。針對(duì)申請(qǐng)單位“重審查、輕管理”和取得保密資質(zhì)（格）后管理滑坡的情況，要完善復(fù)查、年度自檢、事項(xiàng)報(bào)告等監(jiān)管手段，嚴(yán)格執(zhí)行“雙隨機(jī)”抽查，采取交叉檢查、“飛行檢查”等方式，強(qiáng)化注銷、暫停、撤銷保密資質(zhì)（格）等違規(guī)懲處措施，推動(dòng)檢查結(jié)果、行政處罰等監(jiān)管信息與其他政府部門的統(tǒng)一歸集和相互共享，形成和完善事中事后監(jiān)管體系。

（原載于《保密工作》2018年第7期）