略論泄密案件查處管轄

2017年12月29日，國家保密局發(fā)布《泄密案件查處辦法》（國家保密局令2017年第2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），于2018年1月1日起施行。至此，1992年11月印發(fā)的《泄密事件查處辦法（試行）》（國�！�1992〕58號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）完成了其歷史使命。《辦法》的修訂出臺(tái)，吸收了全國保密系統(tǒng)和各相關(guān)中央國家機(jī)關(guān)多年工作的經(jīng)驗(yàn)智慧，對(duì)于規(guī)范和加強(qiáng)泄密案件查處工作，全面提升保密依法行政水平具有重要意義。為深入學(xué)習(xí)貫徹《辦法》精神，更好地了解和掌握《辦法》的主要內(nèi)容，本刊特別邀請(qǐng)國家保密局相關(guān)部門文件起草人員，對(duì)《辦法》進(jìn)行要點(diǎn)解讀。

《試行辦法》規(guī)定，各級(jí)保密工作部門和保密工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)或本機(jī)關(guān)單位的泄密事件查處工作，明確了國家、省級(jí)保密行政管理部門以及中央、國家機(jī)關(guān)各部門的保密工作機(jī)構(gòu)組織或者參與查處泄密事件的范圍。

從近年來泄密案件查處實(shí)踐來看，原有的案件管轄制度存在以下問題：一是未充分明確地域管轄和層級(jí)管轄基本制度，二是管轄的范圍與當(dāng)前實(shí)際要求不相適應(yīng)，三是保密行政管理部門和機(jī)關(guān)單位保密工作機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)限劃分不明確。新修訂《辦法》對(duì)這些問題作出重大修改，形成了一整套更為科學(xué)合理的管轄制度。《辦法》不僅明確了保密行政管理部門在案件查處中的主導(dǎo)作用，對(duì)國家和省級(jí)保密行政管理部門的管轄權(quán)限進(jìn)行了劃分，還確立了由地域管轄、層級(jí)管轄、指定管轄、移送管轄、管轄異議等組成的完整管轄體系。

保密行政管理部門之間管轄權(quán)限的劃分

一、基本管轄制度

地域管轄。地域管轄，是指同級(jí)保密行政管理部門之間對(duì)泄密案件調(diào)查的權(quán)限分工。《辦法》第十一條確立了泄密案件由泄密行為發(fā)生地縣級(jí)以上保密行政管理部門管轄的原則，同時(shí)規(guī)定“由有關(guān)機(jī)關(guān)、單位所在地或者案件當(dāng)事人居住地保密行政管理部門管轄更便于查處工作開展的，可以由有關(guān)機(jī)關(guān)、單位所在地或者案件當(dāng)事人居住地保密行政管理部門管轄”�！掇k法》如此規(guī)定，主要基于平衡和明確保密行政管理部門泄密案件調(diào)查權(quán)分工的考慮，同時(shí)更靈活地體現(xiàn)了便利工作的原則，當(dāng)?shù)乇Ｃ苄姓�管理部門對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)單位及責(zé)任人員等情況較為了解，更便于開展工作。

層級(jí)管轄。層級(jí)管轄，是指上下級(jí)保密行政管理部門之間對(duì)泄密案件調(diào)查的權(quán)限分工。《辦法》第十二、十三條明確了國家和省級(jí)保密行政管理部門的管轄權(quán)限。國家保密行政管理部門管轄范圍為：中央和國家機(jī)關(guān)發(fā)生的；涉及多個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的；全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜案件。�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）保密行政管理部門管轄范圍為：省級(jí)機(jī)關(guān)及�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）直屬機(jī)關(guān)發(fā)生的；涉及本行政區(qū)域內(nèi)多個(gè)市（地、州、盟）或者部門的；中央和國家機(jī)關(guān)設(shè)在�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的直屬機(jī)構(gòu)發(fā)生的；本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜案件。在實(shí)踐中，層級(jí)管轄是在確定泄密案件調(diào)查主體分工時(shí)必須解決的核心問題。由于各市（地、州、盟）及以下保密行政管理部門泄密案件查處力量存在較大差異，《辦法》未對(duì)其管轄權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)踐中可由省（自治區(qū)、直轄市）保密行政管理部門根據(jù)實(shí)際統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二、特殊管轄制度

指定管轄制度。指定管轄，是指出現(xiàn)不能依照《辦法》規(guī)定確定管轄的情形時(shí)，上級(jí)保密行政管理部門根據(jù)案件具體情況來靈活認(rèn)定管轄權(quán)具體歸屬的制度�！掇k法》第十五條確立的指定管轄制度分為3種情況：一是上級(jí)保密行政管理部門主動(dòng)指定管轄，這主要針對(duì)重大、復(fù)雜的泄密案件。二是具有管轄權(quán)的保密行政管理部門由于特殊原因不能調(diào)查或者組織、督促查處的，即存在行使管轄權(quán)的客觀障礙時(shí)，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)保密行政管理部門指定管轄。三是同級(jí)保密行政管理部門之間因管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)本著有利于開展查處工作的原則協(xié)商解決，必要時(shí)報(bào)請(qǐng)共同的上級(jí)保密行政管理部門指定管轄。

管轄移送制度。《辦法》第十六條規(guī)定了保密行政管理部門在不具有管轄權(quán)時(shí)的移送制度。主要內(nèi)容包括：一是明確移送時(shí)限和對(duì)象。保密行政管理部門發(fā)現(xiàn)案件不屬于本部門管轄的，應(yīng)在自發(fā)現(xiàn)之日起7個(gè)工作日內(nèi)移送具有管轄權(quán)的保密行政管理部門或者其他部門。需要注意的是，起算點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)之日，而非案件查處開始之日；時(shí)限是7個(gè)工作日，而非自然日。二是明確禁止再次移送。《辦法》規(guī)定，接受移送的保密行政管理部門如對(duì)管轄權(quán)存在異議，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)保密行政管理部門指定管轄，禁止接受移送的保密行政管理部門再次自行移送管轄。需要注意的是，只能向“上一級(jí)”保密行政管理部門申請(qǐng)指定管轄，而非所有“上級(jí)”保密行政管理部門。

保密行政管理部門與機(jī)關(guān)單位之間管轄權(quán)限劃分

一、機(jī)關(guān)單位作為案件查處主體

根據(jù)保密法及其實(shí)施條例相關(guān)規(guī)定，機(jī)關(guān)單位具有查處涉嫌泄密案件的法定權(quán)限�！掇k法》的制定出臺(tái)，并沒有否認(rèn)機(jī)關(guān)單位作為泄密案件查處主體的身份，也沒有否認(rèn)其對(duì)泄密案件進(jìn)行查處的權(quán)力。第一，《辦法》主要是規(guī)范保密行政管理部門自身泄密案件查處的權(quán)限、程序和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)保密行政管理部門依法行政。第二，機(jī)關(guān)單位發(fā)現(xiàn)國家秘密已經(jīng)泄露或者可能泄露的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)保密法實(shí)施條例的規(guī)定，立即向保密行政管理部門報(bào)告。第三，根據(jù)《辦法》規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)單位應(yīng)當(dāng)在保密行政管理部門的組織、督促、指導(dǎo)下，對(duì)泄密案件進(jìn)行查處，并采取相應(yīng)整改補(bǔ)救措施。機(jī)關(guān)單位具有查處泄密案件的權(quán)力，其查處工作應(yīng)當(dāng)符合《辦法》的要求，并接受保密行政管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

二、機(jī)關(guān)單位對(duì)泄密案件與違規(guī)案件的不同處理

對(duì)泄密案件的處理。根據(jù)保密法實(shí)施條例的規(guī)定，機(jī)關(guān)單位發(fā)現(xiàn)國家秘密已經(jīng)泄露或者可能泄露的，應(yīng)當(dāng)立即采取補(bǔ)救措施，并向同級(jí)保密行政管理部門和上級(jí)主管部門報(bào)告。具有管轄權(quán)的保密行政管理部門接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在酌定是否報(bào)請(qǐng)啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)，根據(jù)有關(guān)線索情況進(jìn)行受理和初查，并根據(jù)案件實(shí)際決定由保密行政管理部門直接調(diào)查或者是組織、督促、指導(dǎo)機(jī)關(guān)單位進(jìn)行調(diào)查處理。決定由機(jī)關(guān)單位進(jìn)行查處的，保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)積極指導(dǎo)其按照《辦法》要求完成泄密案件查處工作，查清事實(shí)，依法依紀(jì)對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處理，并采取有效整改補(bǔ)救措施。

對(duì)違規(guī)案件的處理。根據(jù)保密法及其實(shí)施條例的規(guī)定，發(fā)生違規(guī)案件，也需要依法給予處分。為規(guī)范對(duì)違規(guī)案件的處理，確保查處工作嚴(yán)格、規(guī)范、公正，《辦法》第六十一條規(guī)定，機(jī)關(guān)、單位工作人員實(shí)施保密法第四十八條規(guī)定的其他違法行為，保密行政管理部門可以參照本辦法調(diào)查或者組織、督促機(jī)關(guān)、單位調(diào)查處理。

三、中央和國家機(jī)關(guān)設(shè)在地方直屬機(jī)構(gòu)的管轄

實(shí)踐中，有些中央和國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的泄密案件較為敏感，或者由于某些特殊原因，不宜由地方保密行政管理部門查處的，根據(jù)《辦法》第十四條規(guī)定，可以由該中央和國家機(jī)關(guān)向國家保密行政管理部門提交書面材料說明理由，由國家保密行政管理部門決定。這一規(guī)定具有以下5層含義：第一，提請(qǐng)主體僅限于中央和國家機(jī)關(guān)；第二，提請(qǐng)范圍僅限于在本系統(tǒng)內(nèi)；第三，提請(qǐng)條件僅限于發(fā)生案件的有關(guān)單位情況特殊，不宜由地方保密行政管理部門查處；第四，提請(qǐng)程序必須提交書面材料并說明理由，不能口頭提出異議，也不能不說明理由；第五，國家保密行政管理部門對(duì)此具有最終決定權(quán)。

互聯(lián)網(wǎng)泄密案件的管轄

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)泄密案件多發(fā)易發(fā)，互聯(lián)網(wǎng)泄密案件地域跨度較大，導(dǎo)致具體確定案件管轄難度較大。根據(jù)《辦法》規(guī)定，泄密案件由泄密行為發(fā)生地縣級(jí)以上保密行政管理部門管轄，但互聯(lián)網(wǎng)泄密案件的泄密行為發(fā)生地往往難以確定。

2014年5月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合制定下發(fā)的《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的犯罪地包括用于實(shí)施犯罪行為的網(wǎng)站服務(wù)器所在地，網(wǎng)絡(luò)接入地，網(wǎng)站建立者、管理者所在地等。參照這一規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)泄密案件一般由網(wǎng)站注冊(cè)地保密行政管理部門管轄為宜。

實(shí)踐中，還經(jīng)常發(fā)生網(wǎng)站僅僅作為信息發(fā)布平臺(tái)，違規(guī)在網(wǎng)站發(fā)布涉密信息的責(zé)任人員并不在網(wǎng)站注冊(cè)地，流動(dòng)性較大的情況。此種情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《辦法》第十一條的規(guī)定，由案件當(dāng)事人居住地保密行政管理部門管轄為宜。同時(shí)，網(wǎng)站注冊(cè)地保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)予以積極協(xié)助，盡力查明在網(wǎng)站發(fā)布信息的有關(guān)責(zé)任人員的基本情況，并通報(bào)案件當(dāng)事人居住地保密行政管理部門予以查處。

（原載于《保密工作》2018年第3期）