讓陽光照亮黨務(wù)
——解讀《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》的主旨要義

2017年12月25日，黨中央公開發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（以下簡稱《條例》）�！稐l例》共5章27條，規(guī)定了黨務(wù)公開的目的和原則、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制、內(nèi)容和范圍、程序和方式、監(jiān)督和追責(zé)等基本內(nèi)容，標(biāo)志著黨務(wù)公開工作由此全面走上制度化、規(guī)范化、程序化軌道。

什么是黨務(wù)公開

《條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱黨務(wù)公開，是指黨的組織將其實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開�！备鶕�(jù)這個定義，結(jié)合《條例》其他相關(guān)條款，準(zhǔn)確理解“黨務(wù)公開”含義，需把握好“黨務(wù)”和“公開”這兩個關(guān)鍵詞。

一個關(guān)鍵詞是“黨務(wù)”——黨務(wù)的范圍是全景式的，但又不是無所不包。《條例》將“黨務(wù)”范圍確定為黨的組織實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，這就實(shí)現(xiàn)了對黨組織工作和活動的全覆蓋。一類是黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)。我們是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)深刻影響黨員群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，將其納入黨務(wù)范圍是理所當(dāng)然的。另一類是黨的建設(shè)事務(wù)。打鐵必須自身硬。黨組織加強(qiáng)自身建設(shè)方面的所有事務(wù)，包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)以及制度建設(shè)等，都屬于黨務(wù)范疇。

關(guān)于“黨務(wù)”的范圍，有兩點(diǎn)需要說明。

第一點(diǎn)，《條例》將“黨務(wù)”界定為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩類黨務(wù)，這是針對全黨而言的，不能簡單理解為每個黨組織都二者兼具。比如，就黨委工作部門履行職能而言，有的側(cè)重于實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，比如政法委、統(tǒng)戰(zhàn)部以及改革辦、國安辦、外辦等各類黨委常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室，它們專司服務(wù)黨委領(lǐng)導(dǎo)某一方面經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事務(wù)；有的側(cè)重于加強(qiáng)黨的建設(shè)工作，比如紀(jì)委機(jī)關(guān)、直屬機(jī)關(guān)工委、黨校、黨史辦等；有的則是兼而有之，比如組織部、宣傳部等，既承擔(dān)黨管干部、黨管人才、黨管意識等黨的領(lǐng)導(dǎo)方面工作，又承擔(dān)黨的組織建設(shè)、黨的思想建設(shè)等黨的建設(shè)工作。

第二點(diǎn)，《條例》確定的“黨務(wù)”范圍是全景式的，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個方面，但也不能因此認(rèn)為凡是同黨組織有關(guān)的事務(wù)皆為黨務(wù)。比如，黨組織以民事主體身份開展的相關(guān)活動，包括簽訂民事合同、涉及的民事糾紛等不屬于黨務(wù)。又如，黨組織以行政相對人身份開展的相關(guān)活動，包括對應(yīng)財(cái)政管理相對人身份的“三公”經(jīng)費(fèi)情況，對應(yīng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理相對人身份的辦公用房、公務(wù)用車情況等，這些屬于政務(wù)信息而非黨務(wù)信息。

另一個關(guān)鍵詞是“公開”——公開的口徑是全方位的，但不同事務(wù)的公開程度有深有淺、范圍有大有小。一方面，就黨務(wù)公開深度而言，由淺到深分為3檔：第一檔是事后的結(jié)果公開，主要滿足的是黨員群眾對黨務(wù)信息“知”的需求；第二檔是事中的過程透明，讓黨員群眾在“場外”同步看到或者走進(jìn)“場內(nèi)”旁聽黨組織的議事決策活動，但只能聽不能說；第三檔是事中的過程開放，讓黨員群眾參與進(jìn)來、表達(dá)意見，既聽又說。

另一方面，就黨務(wù)公開廣度而言，《條例》第八條規(guī)定，黨的組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨務(wù)與黨員和群眾的關(guān)聯(lián)程度合理確定公開范圍。所謂“關(guān)聯(lián)程度”，是指黨員和群眾的權(quán)益與特定黨務(wù)之間的利害相關(guān)性。根據(jù)關(guān)聯(lián)程度強(qiáng)弱，《條例》畫出4個由大到小的同心圓。第一個圓最大：黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾生產(chǎn)生活的黨務(wù)，向社會公開。比如，黨的全國代表大會、中央全會、中央政治局作出的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策部署，適合向社會公開。第二個圓次之：涉及黨的建設(shè)重大問題或者黨員義務(wù)權(quán)利，需要全體黨員普遍知悉和遵守執(zhí)行的黨務(wù)，在全黨公開。比如中央制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)，以公開為原則，以不公開為例外。第三個圓再次之：各地區(qū)、各部門、各單位的黨務(wù)，在本地區(qū)、本部門、本單位公開。比如，在本單位公示干部選拔任用事項(xiàng)屬于此種情形。第四個圓最�。荷婕疤囟�黨的組織、黨員和群眾切身利益的黨務(wù)，對特定黨的組織、黨員和群眾公開。比如，針對某黨員處理處分的公開就屬于此種情形。

應(yīng)當(dāng)公開哪些黨務(wù)

考慮到各類各級黨組織職責(zé)任務(wù)差異很大，公開的內(nèi)容也差別明顯，因此，《條例》采用統(tǒng)分結(jié)合方式，從一般到特別、從原則到具體，按照“總規(guī)定—共性規(guī)定—個性規(guī)定—目錄規(guī)定”4個層次作出規(guī)定。

第一個層次是作出“總規(guī)定”，確定公開內(nèi)容的總盤子。這主要見之于《條例》第二條，規(guī)定黨的組織公開的黨務(wù)包括黨的組織實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作兩類事務(wù)。這條原則性規(guī)定是管總的，廓清了黨務(wù)公開的外延，圈定了黨務(wù)公開的范圍，據(jù)此將黨務(wù)與政務(wù)、廠務(wù)、村（居）務(wù)等區(qū)分開來。

第二個層次是作出“共性規(guī)定”，提取各級各類黨的組織公開內(nèi)容的最大公約數(shù)。這主要見之于《條例》第七條，從一正一反兩個方向作出規(guī)定。一方面，《條例》從正面列舉了所有黨組織一般都應(yīng)當(dāng)公開的4項(xiàng)基本內(nèi)容：一是貫徹落實(shí)黨的基本理論、基本路線、基本方略情況；二是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況；三是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、加強(qiáng)黨的建設(shè)情況；四是黨的組織的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。另一方面，《條例》對不得公開或者不宜公開的內(nèi)容列出負(fù)面清單，主要有兩類：一類是依法依規(guī)不得公開的涉密事項(xiàng)，凡涉及黨和國家秘密的事項(xiàng)，都不得違法違規(guī)公開，要防止和避免因黨務(wù)公開危及政治安全特別是政權(quán)安全、制度安全，以及經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、文化安全、社會安全、國土安全和國民安全；另一類是依照有關(guān)規(guī)定不宜公開的事項(xiàng)，凡按照黨的紀(jì)律要求或者國家法律規(guī)定不宜公開的事項(xiàng)，黨組織不得違反規(guī)定將其公開。

從一正一反兩個清單來看，實(shí)行黨務(wù)公開，顯然不是說所有黨務(wù)都要公開，該公開的一定公開，不該公開的決不能公開。從公開與否角度來看，我們可以將黨務(wù)一分為三：第一類是適合公開的內(nèi)容；第二類是涉密不得公開的內(nèi)容，按照定密最小化原則確定其密級和保密期限并嚴(yán)格控制知悉范圍；第三類是介于前兩類之間的“灰色地帶”。黨務(wù)的公開與保密二者不是簡單的非黑即白關(guān)系，黨組織工作中大量未定密的信息，比如內(nèi)部規(guī)定、內(nèi)部會議、工作內(nèi)容、工作安排、工作資料以及掌握的商業(yè)秘密和個人隱私情況等，按照有關(guān)法律規(guī)定和黨的工作紀(jì)律要求，這些內(nèi)容都不宜公開。

第三個層次是有針對性作出“個性規(guī)定”，為各類各級黨的組織量身定制公開內(nèi)容清單。《條例》第九至十三條依次對黨的中央組織、地方組織、基層組織、紀(jì)檢機(jī)關(guān)以及工作機(jī)關(guān)、黨組等其他黨組織應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容作出規(guī)定。需要指出的是，《條例》對黨的中央組織公開的重大事項(xiàng)作出明確規(guī)定，這是一個重大制度創(chuàng)新，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央自我規(guī)范、以上率下的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)范。

第四個層次是作出“目錄規(guī)定”，要求所有黨的組織都編制自身黨務(wù)公開目錄�！稐l例》第十四條要求黨的組織緊密結(jié)合自身職責(zé)任務(wù)編制黨務(wù)公開目錄�！稐l例》對此提出4項(xiàng)要求：一是每個黨的組織都要編制自己的黨務(wù)公開目錄，縱向到底、橫向到邊，實(shí)現(xiàn)目錄編制工作的全覆蓋。二是黨務(wù)公開目錄應(yīng)當(dāng)量體裁衣，對照《條例》針對該類黨組織公開的內(nèi)容和范圍的規(guī)定，結(jié)合自身職責(zé)任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化，力求明確具體、可操作性。三是中央紀(jì)委、中央各部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本系統(tǒng)本領(lǐng)域黨務(wù)公開目錄編制工作的指導(dǎo)，保證下級黨組織黨務(wù)公開目錄編制質(zhì)量。各級各類黨的組織編制的黨務(wù)公開目錄，都應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級組織備案，并按照規(guī)定在黨內(nèi)或者向社會公開，就目錄內(nèi)容及其執(zhí)行情況接受監(jiān)督。四是黨務(wù)公開目錄并非一成不變，應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度變革、職責(zé)調(diào)整、形勢任務(wù)發(fā)展變化等及時作出動態(tài)調(diào)整，以保持目錄的適應(yīng)性、有效性。

黨務(wù)公開怎么實(shí)施

為了保證黨務(wù)公開工作堅(jiān)持正確方向、依規(guī)依法進(jìn)行、積極穩(wěn)妥推進(jìn)，《條例》對領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、審批程序、方式載體等4個問題作出明確規(guī)定。

第一，建立統(tǒng)分結(jié)合的黨務(wù)公開工作組織領(lǐng)導(dǎo)體制�！稐l例》第五條就建立統(tǒng)分結(jié)合的組織領(lǐng)導(dǎo)體制從兩個層次作出明確規(guī)定。一個層次是在領(lǐng)導(dǎo)決策上，要建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委分級負(fù)責(zé)，各部門各單位各負(fù)其責(zé)的黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)體制。另一個層次是在組織實(shí)施上，中央辦公廳承擔(dān)黨中央黨務(wù)公開的具體工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)整個黨務(wù)公開工作；地方黨委辦公廳（室）承擔(dān)本級黨委黨務(wù)公開的具體工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)本地區(qū)的黨務(wù)公開工作。

第二，建立健全環(huán)環(huán)相扣的黨務(wù)公開工作機(jī)制�！稐l例》第六條要求黨的組織建立7個工作機(jī)制，形成完整的黨務(wù)公開工作鏈條。一是建立保密審查機(jī)制，對擬公開的黨務(wù)是否涉密或者含有敏感信息等不宜公開內(nèi)容進(jìn)行審查，提出審查意見。二是建立風(fēng)險評估機(jī)制，對黨務(wù)公開可能引發(fā)的政治安全風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險等進(jìn)行研判評估，提出防范預(yù)案。三是建立信息發(fā)布機(jī)制，遵循新聞傳播規(guī)律，選擇適宜的信息發(fā)布方式和載體，把握好黨務(wù)公開工作的時度效。四是建立政策解讀機(jī)制，把黨務(wù)公開的背景和意義、要點(diǎn)和焦點(diǎn)等問題闡釋明白、解讀清楚。五是建立輿論引導(dǎo)機(jī)制，及時發(fā)聲、權(quán)威發(fā)布，有效引導(dǎo)社會輿論，防止誤讀誤導(dǎo)，避免惡意炒作。六是建立輿情分析機(jī)制，密切關(guān)注輿情發(fā)展，做好信息監(jiān)測反饋，對引發(fā)重大輿情的要及時報(bào)告。七是建立應(yīng)急處置機(jī)制，及時采取應(yīng)急處置對策，澄清事實(shí)、引導(dǎo)輿論、化解風(fēng)險。

第三，黨務(wù)公開要履行審批程序。《條例》規(guī)定，凡列入黨務(wù)公開目錄的事項(xiàng)，黨的組織都應(yīng)當(dāng)主動將其公開。不過，“主動公開”不等于“自動公開”，所有公開都要履行審批程序，待審批后方可公開。《條例》第十五條規(guī)定黨務(wù)公開程序包括“提出—審核—審批—實(shí)施”4個環(huán)節(jié)，并明確了每個環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和工作要求。在“提出”環(huán)節(jié)，要求黨的組織有關(guān)部門研究提出黨務(wù)公開方案，擬訂公開的內(nèi)容、范圍、時間、方式等。在“審核”環(huán)節(jié)，要求黨的組織有關(guān)部門進(jìn)行保密審查，并從必要性、準(zhǔn)確性等方面進(jìn)行審核。在“審批”環(huán)節(jié)，要求黨的組織依照職權(quán)對黨務(wù)公開方案進(jìn)行審批，超出職權(quán)范圍的必須按程序報(bào)批。在“實(shí)施”環(huán)節(jié)，要求黨的組織有關(guān)部門按照經(jīng)批準(zhǔn)的方案實(shí)施黨務(wù)公開。

第四，黨務(wù)公開要選擇適當(dāng)方式。一方面，就黨務(wù)信息發(fā)布方式而言，《條例》第十六、十七條對此提出3項(xiàng)要求。（1）區(qū)分黨內(nèi)黨外公開采取相應(yīng)方式。在黨內(nèi)公開的，一般采取召開會議、制發(fā)文件、編發(fā)簡報(bào)、在局域網(wǎng)發(fā)布等方式；向社會公開的，一般采取發(fā)布公報(bào)、召開新聞發(fā)布會、接受采訪，在報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、公開欄發(fā)布等方式，優(yōu)先使用黨報(bào)黨刊、電臺電視臺、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站等黨的媒體進(jìn)行發(fā)布。（2）建立例行發(fā)布制度。中央紀(jì)委、黨中央有關(guān)工作機(jī)關(guān)，縣級以上地方黨委、紀(jì)委、有關(guān)工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善黨委新聞發(fā)言人制度，逐步建立例行發(fā)布制度，及時準(zhǔn)確發(fā)布重要黨務(wù)信息。（3）統(tǒng)籌使用公開載體平臺。黨務(wù)公開可以與政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村（居）務(wù)公開、公共事業(yè)單位辦事公開等方面的載體和平臺實(shí)現(xiàn)資源共享的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌使用，避免重復(fù)建設(shè)。有條件的黨的組織可以建立統(tǒng)一的黨務(wù)信息公開平臺。另一方面，就黨務(wù)活動參與方式而言，《條例》第十九條提出了7種參與方式。包括黨員旁聽黨委會議、黨的代表大會代表列席黨委會議、黨內(nèi)情況通報(bào)反映、黨內(nèi)事務(wù)咨詢、重大決策征求意見、重大事項(xiàng)社會公示、重大事項(xiàng)社會聽證。在這7類方式中，建立健全重大事項(xiàng)社會公示和社會聽證制度，這在中央黨內(nèi)法規(guī)中尚屬首次，將社會公示和聽證制度引入黨內(nèi)，這是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。

沒有監(jiān)督追責(zé)，就難有切實(shí)執(zhí)行。《條例》第四章就監(jiān)督追責(zé)問題作出專章規(guī)定，確立了黨務(wù)公開工作報(bào)告制度、考核評議制度、督促檢查制度、責(zé)任追究制度等4項(xiàng)制度，用監(jiān)督傳導(dǎo)壓力、用壓力推動落實(shí)。

（原載于《保密工作》2018年第1期）