一、破除制約難題的現(xiàn)實(shí)及深遠(yuǎn)意義
目前,保密管理工作領(lǐng)域經(jīng)常使用“涉密人員”這個(gè)專用名詞,作為對(duì)接觸、知悉國(guó)家秘密這一類人員的統(tǒng)稱。但社會(huì)各界對(duì)“涉密人員”內(nèi)涵、外延的認(rèn)識(shí)、理解卻不盡相同:保密法第三十五條盡管有“在涉密崗位工作的人員”的表述,但因其過(guò)于籠統(tǒng)原則、易生歧義,且不能覆蓋轉(zhuǎn)崗、退休但終生承擔(dān)特定保密義務(wù)的少數(shù)涉密人員,并不能作為嚴(yán)格意義上的法律定義;而其他保密法規(guī)和理論研究,也未對(duì)“涉密人員”給出一個(gè)內(nèi)涵精準(zhǔn)、外延明確的定義。
因此,各地區(qū)各部門對(duì)涉密人員的認(rèn)定也就無(wú)所遵循,見(jiàn)仁見(jiàn)智:有按行政級(jí)別認(rèn)定的,有按所屬部門工作性質(zhì)認(rèn)定的,也有按涉密崗位認(rèn)定的。這樣就使得一些原本機(jī)構(gòu)層級(jí)相同,工作性質(zhì)、職能相近,機(jī)構(gòu)規(guī)模、人數(shù)相當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)單位所認(rèn)定的涉密人員差異懸殊。如,從某省保密普查統(tǒng)計(jì)資料看,兩個(gè)同為一級(jí)黨委、政府的辦事機(jī)構(gòu),認(rèn)定的涉密人員分別為119人和26人,差距如此之大,其準(zhǔn)確性令人質(zhì)疑,若糾錯(cuò)又無(wú)權(quán)威法律依據(jù)。實(shí)際上,這種自行其是、底數(shù)不準(zhǔn)而令人棘手的情形在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、涉密單位廣泛存在。不該認(rèn)定的誤認(rèn)了,不僅使保密管理的精準(zhǔn)性、針對(duì)性大打折扣,浪費(fèi)了有限的管理資源,還使得部分非涉密人員的論文發(fā)表、專著出版、出國(guó)(境)交流、職稱評(píng)定等正當(dāng)權(quán)益受到限制,而真正的涉密人員應(yīng)予保障的權(quán)益卻因人數(shù)眾多難以落實(shí);應(yīng)該認(rèn)定的遺漏了,又使一些真正的涉密人員游離于保密監(jiān)管之外,造成保密管理的盲區(qū)或失控,使國(guó)家秘密的失泄密隱患和風(fēng)險(xiǎn)被人為地加大。
筆者認(rèn)為,涉密人員底數(shù)不準(zhǔn)和監(jiān)管不到位均緣于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其管理規(guī)章的缺失。涉密人員既是保密管理的對(duì)象,又是保密管理的參與者和執(zhí)行者,作為保密管理的關(guān)鍵要素,其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)章都不容缺失。而對(duì)“涉密人員”這一概念的內(nèi)涵和外延有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)和正確的把握,研究探討出一個(gè)能為理論界、法學(xué)界、司法界和保密行政管理部門以及社會(huì)各界普遍認(rèn)同接受的法律定義或權(quán)威司法解釋,是科學(xué)制定統(tǒng)一規(guī)范的涉密人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)而出臺(tái)更具有針對(duì)性的管理規(guī)章的重要前提,也是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、消除制約“瓶頸”的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。
二、涉密人員概念的基本內(nèi)涵及本質(zhì)特征
一是知密的確定性。由于涉密人員的工作領(lǐng)域、性質(zhì)、崗位以及職務(wù)各不相同,因而其所知悉的國(guó)家秘密的類別、數(shù)量、程度、等級(jí)也不盡相同。唯一相同的,就是他們都是知悉國(guó)家秘密的人員,這一共性正是“涉密人員”這一概念的核心內(nèi)涵之一,也是區(qū)別于其他非涉密人員的本質(zhì)特征所在。知悉國(guó)家秘密是構(gòu)成涉密人員的必要條件,但不是充分條件,更不是唯一條件,非涉密人員也可能知悉某項(xiàng)國(guó)家秘密。換言之,涉密人員一定是知悉國(guó)家秘密的人員,但知悉國(guó)家秘密的人員未必就是涉密人員。從法律層面上講,知悉國(guó)家秘密是構(gòu)成涉密人員的實(shí)體要件。
二是知悉的合法性。指法律、法規(guī)規(guī)定具備一定涉密資格能力的相關(guān)人員,依法履行職務(wù)或崗位職責(zé)或因其他工作需要而合法知悉國(guó)家秘密,才應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為涉密人員。除正常合法的工作原因之外,通過(guò)其他非正常甚至非法途徑知悉國(guó)家秘密都不應(yīng)被認(rèn)定為涉密人員。
三是接觸的直接性。指依法履行職務(wù)或崗位職責(zé),直接從事相關(guān)涉密工作或涉密活動(dòng)而直接接觸并知悉國(guó)家秘密。常識(shí)告訴我們,直接接觸國(guó)家秘密并不意味著肯定知悉國(guó)家秘密,如國(guó)家統(tǒng)一考試試卷等密件的押運(yùn)人員、傳遞涉密載體的普通機(jī)要交通人員;反之,知悉人員也未必都因工作需要直接接觸國(guó)家秘密并合法知悉,如內(nèi)勤服務(wù)人員在辦公、會(huì)議等場(chǎng)所有意無(wú)意中看到、聽(tīng)到或某人道聽(tīng)途說(shuō)別人所談?wù)�、泄露的�?guó)家秘密信息而意外知悉。只有因工作需要而直接接觸并合法知悉國(guó)家秘密的人員,才符合“涉密人員”的本質(zhì)內(nèi)涵。這樣就可以將直接傳遞涉密載體而并不知悉內(nèi)容的普通機(jī)要交通人員和各類密件密品的押運(yùn)人員、知悉但并非直接接觸的內(nèi)勤服務(wù)人員等有效排除在涉密人員之外。
四是義務(wù)的特定性。與憲法規(guī)定的一般公民都有保守國(guó)家秘密的普遍義務(wù)與責(zé)任不同,涉密人員應(yīng)當(dāng)熟知相關(guān)保密法律法規(guī),知曉自身應(yīng)承擔(dān)的特定保密義務(wù)與責(zé)任,一旦因自身原因造成其所知悉的國(guó)家秘密泄露,無(wú)論是故意、過(guò)失以及是否產(chǎn)生危害后果,都將被追究刑事或行政法律責(zé)任�,F(xiàn)行承擔(dān)特定保密義務(wù)責(zé)任的方式多為契約承諾:可以是在崗期間每年或幾年簽訂一次保密承諾(協(xié)議)書(shū),也可以是在承擔(dān)某一具體涉密任務(wù)或工作前,專門簽訂相應(yīng)的保密承諾(協(xié)議)書(shū),明確其特定的權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。因此,是否承擔(dān)特定的保密義務(wù)責(zé)任這一實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵,可以有效限制“涉密人員”這一概念的外延,將在各類涉密崗位直接從事涉密科研、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理或從事其他涉密活動(dòng)的真正涉密人員與普通公民和一般知悉范圍內(nèi)的人員嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái),做到不枉不縱。
五是產(chǎn)生的法定性。保密法第三十五、三十六條規(guī)定了涉密人員產(chǎn)生的法定程序——按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查,具有良好的政治素質(zhì)和品行,上崗應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)保密教育培訓(xùn),掌握保密知識(shí)技能,簽訂保密承諾書(shū)等。因此,非經(jīng)法定程序、未履行相關(guān)手續(xù)而直接進(jìn)入涉密崗位從事涉密工作或活動(dòng)的人員,不應(yīng)認(rèn)定為涉密人員。所以,依照法律規(guī)定產(chǎn)生,是“涉密人員”概念的又一重要內(nèi)涵。從法律層面上講,依法產(chǎn)生確定,是構(gòu)成涉密人員的一個(gè)必備的形式要件。
三、對(duì)涉密人員定義及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的建議
在準(zhǔn)確把握基本內(nèi)涵和本質(zhì)特征的基礎(chǔ)上,對(duì)涉密人員作出相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)、精準(zhǔn)、規(guī)范的法律定義也就順理成章、水到渠成了:涉密人員,是指依照法律規(guī)定確定產(chǎn)生,依法履行職務(wù)或崗位職責(zé),直接從事涉密工作或涉密活動(dòng),接觸而知悉有關(guān)國(guó)家秘密,并承擔(dān)特定保密義務(wù)責(zé)任的專門人員。
筆者認(rèn)為,這個(gè)定義內(nèi)涵確切、外延可控、指向明確、交集唯一,較為全面、精準(zhǔn)地揭示出涉密人員的“五性”特征及構(gòu)成要件,有利于按照“最小化”原則準(zhǔn)確界定涉密人員,把好“入口關(guān)”。這里應(yīng)強(qiáng)調(diào)有一種特殊情形不得例外:某些不得解密或有關(guān)部門未予解密的核心國(guó)家秘密,并不因知悉者經(jīng)脫密期就自行消除其極度敏感性和利害攸關(guān)性,這些涉密轉(zhuǎn)崗或退休人員也就不能解除其承擔(dān)的特定保密義務(wù)責(zé)任,而應(yīng)認(rèn)定為終生涉密人員(只是對(duì)其管理應(yīng)有別于在職涉密人員而已)。這也是對(duì)保密法第三十五條關(guān)于涉密人員認(rèn)定的有效彌補(bǔ)和規(guī)范,既可消除目前對(duì)涉密人員認(rèn)定主觀隨意的誤區(qū),又能有效地將終生不得脫密的極少數(shù)涉密轉(zhuǎn)崗及退休人員覆蓋其中。
為便于操作,給制定相關(guān)管理規(guī)章提供決策建議或參考依據(jù),筆者試將涉密人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步精簡(jiǎn)為下列構(gòu)成要件:因工作需要直接接觸并知悉國(guó)家秘密,承擔(dān)特定的保密義務(wù)責(zé)任,這是認(rèn)定涉密人員的實(shí)體要件;經(jīng)法定程序產(chǎn)生確定,這是認(rèn)定涉密人員的形式要件。只有同時(shí)滿足實(shí)體要件和形式要件,才應(yīng)該是法律定義上的涉密人員。
(原載于《保密工作》2014年第1期)