推進(jìn)國(guó)家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�！痹谌�面深化改革這一新的歷史時(shí)期，保密工作需要進(jìn)一步適應(yīng)改革發(fā)展要求，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家秘密治理體系和治理能力建設(shè)，更好地維護(hù)國(guó)家秘密安全，保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行。

一、從國(guó)家治理體系和治理能力的高度認(rèn)識(shí)保密工作

保密工作是維護(hù)國(guó)家安全和利益的基礎(chǔ)性、保障性工作，基本任務(wù)是維護(hù)國(guó)家秘密安全�！巴七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，對(duì)保密工作具有發(fā)展方向上的指引意義，也對(duì)保密工作提出了新的更高要求。

一方面，要從國(guó)家治理體系和治理能力的高度，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)保密工作的地位和作用。第一，保密工作是國(guó)家治理的重要任務(wù)。維護(hù)國(guó)家安全是國(guó)家治理的基本任務(wù)之一�，F(xiàn)代國(guó)家的安全，是涵蓋政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全等多重內(nèi)容的綜合安全、整體安全。國(guó)家秘密作為國(guó)家核心信息資源和重要戰(zhàn)略資源，存在和關(guān)聯(lián)于各個(gè)領(lǐng)域，沒(méi)有國(guó)家秘密安全，各領(lǐng)域安全不僅不完整、不充分，國(guó)家的綜合安全、整體安全也會(huì)受到極大削弱。保密工作為各領(lǐng)域安全和國(guó)家綜合安全、整體安全的實(shí)現(xiàn)提供了條件和保障，是國(guó)家治理的應(yīng)有之義。第二，國(guó)家秘密治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系，涉及國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域一整套密切聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的體制、機(jī)制和法律法規(guī)。保密工作圍繞國(guó)家秘密保護(hù)而展開(kāi)，有關(guān)國(guó)家秘密保護(hù)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、法律制度等構(gòu)成了國(guó)家秘密治理體系，這一體系是整個(gè)國(guó)家制度體系的具體內(nèi)容和組成部分。第三，保密能力是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。國(guó)家秘密治理體系的效能最終體現(xiàn)為維護(hù)國(guó)家秘密安全的能力，即保密能力。在信息化和網(wǎng)絡(luò)化高速發(fā)展、國(guó)家間綜合國(guó)力角逐日趨激烈的背景下，保密能力直接體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家對(duì)核心信息資源的管控水平，是維護(hù)國(guó)家信息安全的關(guān)鍵要素，也是衡量一個(gè)國(guó)家維護(hù)自身安全能力的重要標(biāo)尺。

另一方面，要從推進(jìn)國(guó)家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，推動(dòng)保密工作發(fā)展轉(zhuǎn)型。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，把中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，國(guó)家處在發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史階段，保密工作也在經(jīng)歷深刻變化，正由傳統(tǒng)條件向信息化條件發(fā)展轉(zhuǎn)型。在國(guó)家治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)保密工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，基本方向就是推進(jìn)國(guó)家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化。概括來(lái)講，就是要通過(guò)推進(jìn)國(guó)家秘密保護(hù)的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，建立完善適應(yīng)維護(hù)國(guó)家安全需要的國(guó)家秘密治理體系，整體提升保密能力，確保國(guó)家秘密安全。

二、以“治理”的理念和方式推動(dòng)保密工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

作為黨的執(zhí)政理念和國(guó)家發(fā)展方略，“推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提出了“治理”這一核心理念�！爸卫怼迸c“管理”相對(duì)而言，兩者代表了權(quán)力運(yùn)行的不同模式。相較而言，“治理”的權(quán)力主體和來(lái)源更為廣泛，權(quán)力運(yùn)行方式更加多樣，權(quán)力邊界也更為拓展，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力運(yùn)用的新形態(tài)。以“治理”的理念和方式推動(dòng)保密工作發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)保密工作由傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)型具有重要意義。

第一，“治理”更加強(qiáng)調(diào)“規(guī)則之治”，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化依法保密。黨管保密是保密工作的基本原則和保密管理體制的本質(zhì)特征。堅(jiān)持黨管保密，關(guān)鍵是貫徹落實(shí)黨的保密工作方針政策，這就需要依靠制度和法治進(jìn)行轉(zhuǎn)化，需要依靠制度和法治來(lái)具體實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橹贫葞в懈�本性、全局性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性等特征，法治是治國(guó)理政的基本方式。實(shí)現(xiàn)國(guó)家秘密的有效治理，只有靠制度辦事，遵循法治方式，才能建立國(guó)家秘密治理的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家秘密的長(zhǎng)治久安。

第二，“治理”更加強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)之治”，有利于形成國(guó)家秘密共同治理的格局。國(guó)家秘密從來(lái)不是孤立存在于個(gè)別領(lǐng)域，而是遍及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、外交等各個(gè)方面。因此，國(guó)家秘密的有效治理，既需要專門(mén)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)監(jiān)督，也需要涉及國(guó)家秘密的機(jī)關(guān)單位切實(shí)履行保密管理職責(zé)。目前，保密行政管理部門(mén)和機(jī)關(guān)單位作為管理國(guó)家秘密的兩類法定主體，作用發(fā)揮不平衡、不協(xié)調(diào)的情況非常突出，保密行政管理部門(mén)監(jiān)管職責(zé)繁重與機(jī)關(guān)單位履責(zé)不足成為基本矛盾。以“治理”的理念和方式做好保密工作，有助于進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)關(guān)單位的主體責(zé)任，發(fā)揮機(jī)關(guān)單位主體作用，推進(jìn)國(guó)家秘密由過(guò)于依賴專門(mén)機(jī)關(guān)的單一化治理格局，向?qū)ｉT(mén)機(jī)關(guān)和涉密機(jī)關(guān)單位共同治理的格局轉(zhuǎn)變。

第三，“治理”更加注重“多元之治”，有利于促進(jìn)多元主體參與國(guó)家秘密治理。“治理”強(qiáng)調(diào)不同性質(zhì)主體在權(quán)力運(yùn)行中的積極作用。國(guó)家秘密管控權(quán)力由國(guó)家授權(quán)法定主體行使，在國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)運(yùn)行。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革的深入發(fā)展，國(guó)家秘密的體制內(nèi)管理格局已經(jīng)突破，非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)中介組織等市場(chǎng)主體進(jìn)入涉密領(lǐng)域、從事涉密活動(dòng)，實(shí)際上獲得了國(guó)家秘密的管理權(quán)力。在保密工作中強(qiáng)調(diào)“治理”，有利于順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，承認(rèn)體制外主體參與國(guó)家秘密管理的合法性和正當(dāng)性，使體制外的一些主體成為維護(hù)國(guó)家秘密安全的重要力量，也為指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督這些主體參與國(guó)家秘密治理提供了方式和途徑，有利于確保延伸至市場(chǎng)領(lǐng)域國(guó)家秘密鏈條的安全。

第四，“治理”更加注重“開(kāi)放之治”，有利于劃定國(guó)家秘密底線，推進(jìn)政府信息公開(kāi)和公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)�！爸卫怼睆�(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的開(kāi)放透明。國(guó)家秘密應(yīng)當(dāng)是“秘密”的，但不意味著國(guó)家秘密管控權(quán)力不能在陽(yáng)光下運(yùn)行。信息時(shí)代的到來(lái)和國(guó)家民主政治的持續(xù)推進(jìn)，使信息公開(kāi)與保密之間出現(xiàn)一定程度的緊張關(guān)系，集中體現(xiàn)為公民知情權(quán)與政府信息公開(kāi)之間的矛盾。推進(jìn)保密工作向“治理”方式轉(zhuǎn)變，意味著法定授權(quán)機(jī)關(guān)在劃定國(guó)家秘密范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)照公民知悉國(guó)家信息的合法需要，接受公民對(duì)國(guó)家秘密信息控制權(quán)力的監(jiān)督，防止以“國(guó)家秘密”名義掩蓋和拒絕應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的國(guó)家信息。從而通過(guò)國(guó)家秘密的準(zhǔn)確劃定為政府信息公開(kāi)提供一條底線，有助于化解保密和公開(kāi)之間的矛盾沖突。

三、加快推進(jìn)國(guó)家秘密治理體系和治理能力建設(shè)

以1997年中央發(fā)布加強(qiáng)保密工作的決定為時(shí)間標(biāo)志，經(jīng)過(guò)將近20年的努力，我國(guó)保密工作已經(jīng)有了長(zhǎng)足發(fā)展，保密法規(guī)體系基本完備，保密管理體系初步形成，保密能力也有了很大提升，但客觀地來(lái)看，保密工作仍處在由傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)型的時(shí)期，距離治理現(xiàn)代化的要求和維護(hù)總體國(guó)家安全的需求還有相當(dāng)距離，需要進(jìn)一步加快國(guó)家秘密治理體系和治理能力建設(shè)。

第一，在治理主體方面，以建立完整的保密行政管理部門(mén)體系為核心，改革完善保密工作體制機(jī)制。保密部門(mén)“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的名實(shí)問(wèn)題，是國(guó)家秘密治理的深層瓶頸問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵是確立各級(jí)（主要是地方）保密部門(mén)作為行政管理主體的法定地位，確保與履行法定行政職責(zé)需要相適應(yīng)的人、財(cái)、物權(quán)的獨(dú)立，建立從中央到地方完整的保密行政管理部門(mén)體系。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮“黨管保密”的組織整合優(yōu)勢(shì)，完善保密委員會(huì)、保密行政管理部門(mén)、保密工作機(jī)構(gòu)三級(jí)管理體制，加強(qiáng)統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)，解決好條線分割、條塊分割的問(wèn)題，強(qiáng)化職責(zé)歸屬，發(fā)揮各主體作用，形成內(nèi)部協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。

第二，在治理對(duì)象方面，深化監(jiān)管體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家秘密全領(lǐng)域監(jiān)管。目前，保密工作已基本覆蓋涉及國(guó)家秘密的對(duì)象領(lǐng)域，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和深化體系化的管理。一是國(guó)家秘密基礎(chǔ)信息體系。對(duì)國(guó)家秘密事項(xiàng)、涉密人員、涉密載體、涉密網(wǎng)絡(luò)等基本涉密要素的統(tǒng)計(jì)分析體系，為國(guó)家秘密治理提供基礎(chǔ)信息，為頂層政策設(shè)計(jì)提供決策依據(jù)。二是涉密人員管理體系。以涉密崗位設(shè)置為基準(zhǔn)，進(jìn)一步限縮涉密人員范圍，建立涉密人員分級(jí)確定、分類管理體系。三是網(wǎng)絡(luò)管理體系。以防泄密反竊密高技術(shù)抗衡為立足點(diǎn)，健全完善覆蓋涉密網(wǎng)絡(luò)、公共信息網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)部辦公網(wǎng)絡(luò)以及新興網(wǎng)絡(luò)社交媒體的保密監(jiān)管體系。四是涉密載體管理體系。著眼于涉密載體數(shù)量最小化，建立對(duì)各類傳統(tǒng)和新型涉密載體的管控體系，確保對(duì)國(guó)家秘密的全流程管理。五是資質(zhì)單位管理體系。根據(jù)涉密領(lǐng)域開(kāi)放的實(shí)際需要和程度，采取統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)，將各類參與涉密活動(dòng)、承擔(dān)涉密任務(wù)的市場(chǎng)主體納入監(jiān)管體系，確保體制外國(guó)家秘密保護(hù)鏈條的完整有效。

第三，在治理格局方面，適應(yīng)治理對(duì)象的發(fā)展變化，進(jìn)一步完善保密工作體系。工作體系建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。目前，保密教育培訓(xùn)體系、政策法規(guī)體系、監(jiān)督檢查體系、科技支撐體系、服務(wù)保障體系等體系已具雛形，奠定了保密工作體系的基本格局。但各個(gè)體系自身的完整性、規(guī)范性，以及整個(gè)工作體系內(nèi)部的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、平衡性還存在相當(dāng)多的問(wèn)題，需要不斷改善和優(yōu)化。

第四，在治理方式方面，進(jìn)一步推進(jìn)法治化、專業(yè)化的治理。改變過(guò)去過(guò)分倚重政策指導(dǎo)、行政命令的治理方式，更加注重和依靠法治治理國(guó)家秘密，包括以法治方式調(diào)整國(guó)家秘密管控權(quán)力，規(guī)范保密管理行為，監(jiān)督保密法定責(zé)任落實(shí)等。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)保密工作作為一門(mén)科學(xué)的意義，以專業(yè)化的理念和方式治理國(guó)家秘密，把專門(mén)知識(shí)，專業(yè)人員，專門(mén)機(jī)關(guān)作為開(kāi)展保密工作的基本條件。此外，加強(qiáng)源頭治理、基層治理和綜合治理，也是國(guó)家秘密治理的重要方式，需要綜合運(yùn)用，促進(jìn)國(guó)家秘密治理新格局的形成。

（原載于《保密工作》2015年第4期）