以總體國(guó)家安全觀(guān)為指導(dǎo)確立科學(xué)定密理念

“保什么，怎么保，誰(shuí)來(lái)�！�，是保密工作的基本問(wèn)題。其中，“保什么”，指的是國(guó)家秘密事項(xiàng)的基本范圍應(yīng)當(dāng)如何界定，以及國(guó)家秘密具體事項(xiàng)如何確定的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，保密范圍過(guò)寬、國(guó)家秘密過(guò)多，“�！迸c“放”的界限如何科學(xué)切割，始終是困擾保密工作的一個(gè)理論和實(shí)踐問(wèn)題，也一直受到社會(huì)的高度關(guān)注。造成這一局面的原因是復(fù)雜的，既有不同歷史時(shí)期國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的制約，也與我們對(duì)于國(guó)家秘密屬性特征在理論上的研究認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。

2014年4月15日，在國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出，要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路�？傮w國(guó)家安全觀(guān)的提出，充分體現(xiàn)了我們黨對(duì)國(guó)家安全基本規(guī)律的把握，是新形勢(shì)下指導(dǎo)國(guó)家安全實(shí)踐的強(qiáng)大思想武器，是對(duì)國(guó)家安全理論的重大創(chuàng)新�？傮w國(guó)家安全觀(guān)的提出，為我們梳理現(xiàn)行的定密體制機(jī)制，在新的高度和更廣的維度上重新審視已經(jīng)秉持多年的定密理念，從而確立與總體國(guó)家安全觀(guān)相適應(yīng)的科學(xué)定密新理念，提供了強(qiáng)大的理論武器和思想武器。

樹(shù)立以民為本的理念  保密一切為了人民利益

總體國(guó)家安全觀(guān)的第一要素是以人民安全為宗旨。人民安全是國(guó)家安全的基石和歸宿，保障人民安全是國(guó)家安全工作的根本任務(wù)，也是保密工作的根本任務(wù)。保密既是為了維護(hù)國(guó)家安全和利益，也是保護(hù)全體人民的利益，二者是相統(tǒng)一的。美國(guó)的一位信息安全專(zhuān)家這樣指出：“政府應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家和人民的生存負(fù)責(zé)。為此，政府有時(shí)必須嚴(yán)格控制某些信息。對(duì)這些特殊信息的保護(hù)，政府只有通過(guò)定密制度來(lái)實(shí)現(xiàn)�！蔽覀�?cè)趯?duì)信息決定采取定密措施時(shí)，首先就要考慮到，這樣的定密決定是不是能夠?qū)ΡＷo(hù)人民安全、維護(hù)人民利益起到保障促進(jìn)作用，是有必要的，而且這個(gè)必要性是現(xiàn)實(shí)的、可描述的判斷，而不應(yīng)當(dāng)是想當(dāng)然的、無(wú)法證實(shí)的推理。

在確定國(guó)家秘密并力圖保護(hù)信息安全的同時(shí)，也必須注意到，定密是一把雙刃劍。不恰當(dāng)?shù)亩�密，將在某種程度上給人民利益帶來(lái)負(fù)面影響。以2003年發(fā)生的非典疫情為例，出于維護(hù)社會(huì)秩序、避免民眾恐慌的考慮，地方政府作出了將疫情定密的決定。但是，由于對(duì)疫情管控能力不足導(dǎo)致局面失控，造成群眾和醫(yī)護(hù)人員大量受感染甚至失去生命，最終不得不解密并每天發(fā)布疫情。同樣是出于維護(hù)人民利益這樣一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，卻作出了對(duì)同一類(lèi)信息先定密后公開(kāi)的截然不同的決定，反映出對(duì)“以民為本”定密理念把握上的巨大差異。

值得特別注意的是，在把握“以民為本”這一定密理念時(shí)，要以辯證的觀(guān)點(diǎn)來(lái)分析看待，把握好國(guó)家利益與人民利益在不同條件下對(duì)定密理念的不同要求。一方面，要堅(jiān)持國(guó)家利益至上。國(guó)家利益包含保護(hù)本國(guó)公民的生命安全、促進(jìn)人民的經(jīng)濟(jì)福利與幸福等這些人民利益的內(nèi)容，但是，“堅(jiān)持國(guó)家利益至上，不能把國(guó)家利益的所有組成部分都放在首位，而必須對(duì)國(guó)家利益的基本內(nèi)容形成明確認(rèn)識(shí)”。國(guó)家利益高于地方利益，整體利益高于局部利益，這也是國(guó)家利益至上的應(yīng)有之義。另一方面，以人民安全為宗旨，“既要著眼于實(shí)現(xiàn)全體人民的安全，又要體現(xiàn)到保障每個(gè)人的安全上”，這與維護(hù)國(guó)家利益并不矛盾，“有了強(qiáng)的國(guó)，才有富的家”，二者是辯證統(tǒng)一的。在把握這一定密理念時(shí)，必須結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，綜合判斷必要性與可行性?xún)蓚�(gè)方面，審慎辯證地加以權(quán)衡，不能簡(jiǎn)單地把二者對(duì)立起來(lái)。

樹(shù)立綜合統(tǒng)籌的理念  權(quán)衡定密決定的利弊

理解總體國(guó)家安全觀(guān)的內(nèi)涵，必須全面把握外部安全與內(nèi)部安全、國(guó)土安全與國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、發(fā)展與安全、自身安全與共同安全這5對(duì)關(guān)系。在針對(duì)某一具體事項(xiàng)作出定密決定時(shí)，切忌“拍腦袋”、想當(dāng)然，而必須準(zhǔn)確把握國(guó)家秘密的特征及屬性，權(quán)衡利弊，依法定密。

國(guó)家秘密的特征，可以從很多角度作出不同方面的概括，諸如法定性、等級(jí)性、不可轉(zhuǎn)讓等，筆者認(rèn)為，其中最為本質(zhì)的特征，可以簡(jiǎn)單概括為“危害性”和“可保性”兩個(gè)方面。所謂“危害性”，也可以稱(chēng)之為“必要性”，是指國(guó)家秘密一旦泄露可能會(huì)給國(guó)家安全和利益帶來(lái)?yè)p害的預(yù)判，這種預(yù)判出的危害應(yīng)當(dāng)是明顯且直接的。當(dāng)然，危害的發(fā)生與否并不是必然的，也與是否定密不存在直接必然的聯(lián)系，但是如果不定密，泄露后的危害則是直接的、可以預(yù)期的。這就需要定密人員對(duì)事物的重要性與國(guó)家秘密泄露的危害性認(rèn)真權(quán)衡。所謂“可保性”，是指凡需定密事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)是知悉范圍可控而且已經(jīng)由準(zhǔn)備作出定密決定的機(jī)關(guān)所掌控。如果屬于不可掌控或者已經(jīng)在一定范圍擴(kuò)散且無(wú)法采取防止進(jìn)一步擴(kuò)散的措施，即使存在危害國(guó)家安全和利益的可能，也不宜采取定密的措施對(duì)信息加以保護(hù)，而應(yīng)當(dāng)考慮其他有效措施。否則，定密決定就是徒勞且有害的，不僅無(wú)助于對(duì)信息安全的保護(hù)，還會(huì)損害保密法律制度的嚴(yán)肅性，甚至?xí)��?dǎo)致無(wú)辜人員受到追究，這顯然不符合總體國(guó)家安全觀(guān)的理念，也違背了定密的初衷。

作出定密決定還應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊。對(duì)特定事項(xiàng)定密并采取保密措施確保不被泄露，是需要花費(fèi)一定的人力物力的，是有成本的。目前，我國(guó)對(duì)定密事項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)尚未見(jiàn)諸公開(kāi)資料，僅以美國(guó)公開(kāi)資料為例：2009年，美國(guó)原始定密總數(shù)為183224件，美國(guó)政府的總體保密費(fèi)用超過(guò)88億美元。2010年，美國(guó)原始定密信息累積達(dá)到224734件，派生定密信息總量是76571211件，可以想見(jiàn)，保密費(fèi)用會(huì)更高。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)政府用于定密管理的年均單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都在3億美元左右。

除了成本方面的考量外，尤其值得我們重視的問(wèn)題是，信息一旦被確定為國(guó)家秘密，必定會(huì)按照保密要求限制其流轉(zhuǎn)和使用，信息自身具有的使用價(jià)值無(wú)法得到充分發(fā)揮，這一矛盾在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域和社會(huì)管理領(lǐng)域顯得尤為突出。美國(guó)信息安全專(zhuān)家認(rèn)為：“定密項(xiàng)目中取得的重大突破無(wú)法在非定密項(xiàng)目中使用，會(huì)給國(guó)家增加巨額成本（換言之，定密項(xiàng)目所取得的科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步，在非定密項(xiàng)目中仍需另行研發(fā)）�！比绻�因?yàn)樽鞒龆�密決定而導(dǎo)致得不償失的結(jié)果，那絕不是保守國(guó)家秘密的宗旨與初衷，是不應(yīng)當(dāng)提倡的。即使是在最為敏感的政治、軍事領(lǐng)域，從保障公民知情權(quán)、適度展示國(guó)威、平衡保密與公開(kāi)這些維度考量，保密也僅僅是針對(duì)那些確有必要的有限事項(xiàng)，而不能波及這些領(lǐng)域的全部事項(xiàng)，那樣勢(shì)必造成國(guó)家秘密滿(mǎn)天飛的亂象，也勢(shì)必影響真正需要保護(hù)的國(guó)家秘密的安全。

簡(jiǎn)言之，樹(shù)立“綜合統(tǒng)籌、權(quán)衡利弊”的定密理念，就是要綜合分析判斷保密的必要性與可能性，既要具體分析，又要站位高遠(yuǎn)，不能簡(jiǎn)單地因?yàn)榇嬖诠�開(kāi)后的可能危害性，就一概予以定密。

樹(shù)立嚴(yán)格劃定的理念  合理界定國(guó)家秘密的范圍

總體國(guó)家安全觀(guān)涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域，主要包括政治、國(guó)土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)、資源、核安全以及海外利益等12個(gè)領(lǐng)域。國(guó)家秘密存在的重點(diǎn)領(lǐng)域，與此有很大程度的重合，但并非完全一致、一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，不宜簡(jiǎn)單機(jī)械地套用，更不能無(wú)限擴(kuò)大延展國(guó)家秘密存在的領(lǐng)域和范圍，而應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家秘密自身存在的特點(diǎn)和規(guī)律，合理合法地確定國(guó)家秘密的范圍，從而為精準(zhǔn)定密提供科學(xué)依據(jù)。

國(guó)家安全涉及的不同領(lǐng)域，在保密范圍的劃定上，應(yīng)體現(xiàn)不同的側(cè)重，加以區(qū)別對(duì)待。不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為，凡是國(guó)家安全的重點(diǎn)領(lǐng)域就一定是國(guó)家秘密大量集中的領(lǐng)域，而不是國(guó)家安全重點(diǎn)領(lǐng)域的就不應(yīng)該產(chǎn)生或者很少產(chǎn)生國(guó)家秘密。保密法第九條規(guī)定了國(guó)家秘密的基本范圍，列舉了泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的7類(lèi)事項(xiàng)，主要包括國(guó)家事務(wù)重大決策、國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)、外交和外事活動(dòng)以及對(duì)外承擔(dān)保密義務(wù)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)、維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪以及其他秘密事項(xiàng)。以美國(guó)為代表的西方國(guó)家的保密制度對(duì)保密范圍的劃定基本上也是一致的，“絕大多數(shù)需要定密的信息可以劃歸于5個(gè)領(lǐng)域：（1）軍事行動(dòng)；（2）武器技術(shù)；（3）外交活動(dòng)；（4）情報(bào)工作；（5）密碼技術(shù)”。由此可以看出，保密范圍涉及的領(lǐng)域與國(guó)家安全涉及的領(lǐng)域，重合與差別都是很明顯的，保密范圍更多的是著眼于國(guó)家秘密事項(xiàng)的存在領(lǐng)域這一微觀(guān)角度，或者說(shuō)更多的是對(duì)應(yīng)了政府的某一個(gè)或某幾個(gè)相關(guān)部門(mén)，至于更加微觀(guān)的某一具體事項(xiàng)是否應(yīng)當(dāng)確定為國(guó)家秘密，還需要相關(guān)配套的法規(guī)規(guī)章作出規(guī)定，需要定密人員在定密過(guò)程中的具體判斷。

保密的范圍應(yīng)當(dāng)有科學(xué)準(zhǔn)確的界限。國(guó)家秘密的類(lèi)型可以簡(jiǎn)要概括為保先進(jìn)、保實(shí)力、保底牌3類(lèi)�！氨Ｏ冗M(jìn)”主要體現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，目的在于維護(hù)本國(guó)的科技競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，保障本國(guó)不被超越或者延遲被追趕超越的速度和時(shí)間；“保實(shí)力”主要體現(xiàn)在軍事、情報(bào)領(lǐng)域，保障本國(guó)的實(shí)力不為他國(guó)掌握，保持獨(dú)有的神秘與優(yōu)勢(shì)，軍事上可以先發(fā)制人，情報(bào)上保護(hù)獲取能力和渠道；“保底牌”更多的是在政治、外交、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在出臺(tái)政策的預(yù)研論證階段可以避免造成無(wú)端混亂和干擾，在外交斗爭(zhēng)中保持適度優(yōu)勢(shì)，尤其在全球一體化和經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，各國(guó)在捂緊自己的“公文包”的同時(shí)又想方設(shè)法窺探別人的底數(shù)。

“定密體系的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確界定出于國(guó)家安全原因必須加以保護(hù)的信息，并提供恰當(dāng)?shù)亩�密指南使無(wú)需類(lèi)似保護(hù)的信息不被定密。”美國(guó)信息安全專(zhuān)家意識(shí)到的這一點(diǎn)，無(wú)疑是值得我們借鑒的。對(duì)當(dāng)今我國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)國(guó)際兩大局勢(shì)進(jìn)行分析，在總體國(guó)家安全觀(guān)的指導(dǎo)下，對(duì)保密范圍所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格的界定，明確排除一些確無(wú)必要確定國(guó)家秘密的領(lǐng)域，同時(shí)用更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋Ｃ芊秶�相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格約束定密行為的隨意性，這是相關(guān)部門(mén)理應(yīng)思考的問(wèn)題。

理念可以影響人們的行為，但是，我們必須看到，即便是再科學(xué)的定密理念，也需要具體人員去操作。習(xí)近平總書(shū)記指出：“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在人才�！甭鋵�(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)要靠各級(jí)黨委政府、廣大黨員干部和人民群眾，確保國(guó)家秘密安全、實(shí)現(xiàn)科學(xué)定密目標(biāo)需要較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，更要依靠各級(jí)涉密單位和廣大涉密人員，在總體國(guó)家安全觀(guān)指導(dǎo)下，自覺(jué)把定密工作納入總體國(guó)家安全觀(guān)去思考、去落實(shí)、去實(shí)現(xiàn)。這其中，保密行政管理部門(mén)有著義不容辭的責(zé)任，更要切實(shí)履行好職責(zé)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手，切實(shí)厘清觀(guān)念，采取措施，治理亂象。一是研究國(guó)家秘密基本范圍更加科學(xué)清晰的確定方法，確保能夠在實(shí)際定密工作中切實(shí)發(fā)揮作用；二是研究國(guó)家秘密事項(xiàng)具體范圍的清理，確保與總體國(guó)家安全觀(guān)全面對(duì)接，為國(guó)家秘密的總量“消腫減負(fù)”提供法律依據(jù)；三是建立科學(xué)的定密工作機(jī)制，明晰依法界定涉密人員和定密專(zhuān)業(yè)人員的權(quán)責(zé)，確保定密制度的落地執(zhí)行。與此同時(shí)，國(guó)家有關(guān)立法機(jī)關(guān)和有關(guān)法制部門(mén)，要加快信息公開(kāi)法律的制定進(jìn)程，在國(guó)務(wù)院條例的基礎(chǔ)上，提高立法層級(jí)，通盤(pán)研究規(guī)范保密與公開(kāi)的法律界限，引入對(duì)定密工作的銜接監(jiān)督機(jī)制。

（作者：張 勇）