解密三論之三：建立健全解密制度體系

長(zhǎng)期以來(lái)，定密和解密之間關(guān)系緊密，相輔相成，同為保密工作不可缺失的重要環(huán)節(jié)。如果定密是保密工作的起點(diǎn)，那么解密則是終點(diǎn)。保密法及其實(shí)施條例、《國(guó)家秘密定密管理暫行規(guī)定》對(duì)定密責(zé)任人、解密依據(jù)、解密程序等作出明確規(guī)定，對(duì)解密工作起到了很好的推動(dòng)作用。但是應(yīng)該看到，機(jī)關(guān)單位解密動(dòng)力不足的問(wèn)題長(zhǎng)期存在�？紤]到解密是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、關(guān)聯(lián)因素多，因此，需要通過(guò)精密的程序設(shè)計(jì)和制度規(guī)制作為支撐，建立健全解密制度體系，才能提高解密活動(dòng)的準(zhǔn)確性，形成工作合力。

提升定密責(zé)任人的素質(zhì)

首先，需要明確解密主體。按照現(xiàn)行的保密法律法規(guī)要求，解密工作是由定密責(zé)任人主導(dǎo)并最終作出判斷的。長(zhǎng)期以來(lái)，一直存在究竟是由專業(yè)人士還是普通民眾來(lái)履行解密職責(zé)的爭(zhēng)論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，伴隨著解密工作與公眾生活日益緊密，是否可以借鑒域外的做法，由社會(huì)公眾參與到解密活動(dòng)中來(lái)，建立由專業(yè)人士和非專業(yè)人士共同組成的委員會(huì)進(jìn)行解密。我們認(rèn)為，通過(guò)對(duì)解密性質(zhì)的判斷，這項(xiàng)工作只能由公權(quán)力機(jī)關(guān)的專業(yè)人士來(lái)完成，除了經(jīng)過(guò)特殊訓(xùn)練的專業(yè)人士，社會(huì)公眾不可能作出合理準(zhǔn)確的解密結(jié)論。非專業(yè)人士只能在解密的程序性活動(dòng)中充當(dāng)監(jiān)督者的角色，即對(duì)擬解密信息的范圍劃定和優(yōu)先級(jí)別提出建議，對(duì)解密進(jìn)程進(jìn)行程序性的監(jiān)督，對(duì)能否解密的實(shí)質(zhì)判斷只能由相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員去做。

其次，解密是一項(xiàng)思維活動(dòng)，人是決定性因素。根據(jù)現(xiàn)行保密法及其實(shí)施條例的規(guī)定，定密責(zé)任人是定密解密制度的核心和靈魂，也是解密活動(dòng)的唯一主角。定密責(zé)任人必須對(duì)本行業(yè)本領(lǐng)域的業(yè)務(wù)工作十分熟悉，對(duì)保密知識(shí)理解精準(zhǔn)，并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累和不斷學(xué)習(xí)，才能形成豐富的經(jīng)驗(yàn)，從而轉(zhuǎn)化為具有價(jià)值的心理判斷和確信，作出符合邏輯規(guī)律的實(shí)質(zhì)判斷。因此，定密責(zé)任人的素質(zhì)決定了解密的準(zhǔn)確性，提高定密責(zé)任人的理論和經(jīng)驗(yàn)水平極其重要。至于如何提升定密責(zé)任人的素質(zhì)，保密行政管理部門和各機(jī)關(guān)單位都需要下大力氣。

解密程序的精密化設(shè)計(jì)

精準(zhǔn)完善的程序是解密結(jié)論準(zhǔn)確的重要保證。保密法及其實(shí)施條例對(duì)解密活動(dòng)作了基本的程序要求，即由承辦人提出意見，定密責(zé)任人審核后作出解密決定，并通知知悉范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)單位。就精準(zhǔn)性和完善性而言，現(xiàn)行程序設(shè)計(jì)較為簡(jiǎn)單，沒(méi)有形成閉合的程序鏈條，可能導(dǎo)致解密結(jié)論的準(zhǔn)確性無(wú)法保障。因此，有必要從雙重維度對(duì)解密程序作更為精準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，合理分配促進(jìn)定密責(zé)任人公正自由地作出內(nèi)心判斷與對(duì)其必要的程序性約束之間的機(jī)制權(quán)重，既防止定密責(zé)任人作出判斷時(shí)受到外界干擾，也要防止定密責(zé)任人受到固有觀念和其他功利因素的影響。

具體而言，可以從事前、事中和事后環(huán)節(jié)著手。在事前程序中，應(yīng)該通過(guò)較為嚴(yán)格的遴選程序選取定密責(zé)任人，對(duì)定密責(zé)任人的基本素質(zhì)和保密能力進(jìn)行嚴(yán)格審查。事中程序中，可以嘗試由承辦人提出解密意見，定密責(zé)任人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷，作出解密與否的結(jié)論，再提交有關(guān)機(jī)關(guān)單位征求意見，以期提出反證。如果有關(guān)機(jī)關(guān)單位均無(wú)異議，可以作出解密通知。如果有關(guān)機(jī)關(guān)單位有異議的，應(yīng)當(dāng)提交原解密單位的保密委員會(huì)進(jìn)行審查和討論，對(duì)異議的理由和依據(jù)進(jìn)行審查，并由該保密委員會(huì)作出解密決定。如果保密委員會(huì)意見無(wú)法統(tǒng)一，則可以征求保密行政管理部門意見。在事后程序中，應(yīng)當(dāng)重視解密異議的價(jià)值。在解密通知已經(jīng)發(fā)出，解密決定生效后，有機(jī)關(guān)單位對(duì)解密結(jié)論提出異議的，原解密決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)解密補(bǔ)救措施，中止解密程序，對(duì)解密異議進(jìn)行審查，認(rèn)為解密異議合理的，應(yīng)當(dāng)提交機(jī)關(guān)保密委員會(huì)作出決定，及時(shí)采取補(bǔ)救措施。認(rèn)為解密異議不合理的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，報(bào)告機(jī)關(guān)保密委員會(huì)，重新啟動(dòng)解密程序。

充分發(fā)揮保密行政管理部門的作用

保密行政管理部門是解密活動(dòng)的主管機(jī)關(guān)，在解密程序中發(fā)揮著重要作用。但必須明確的是，保密行政管理部門不應(yīng)當(dāng)成為解密的直接審查主體，從經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的把握角度，對(duì)某一事項(xiàng)解密后是否會(huì)對(duì)國(guó)家安全和利益造成損害，保密行政管理部門并不具有直接經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法作出準(zhǔn)確的判斷，并不適合作為解密的直接審查主體。保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)好解密協(xié)調(diào)組織者的角色，更多地做好制定解密法律法規(guī)、確立解密程序、設(shè)計(jì)解密規(guī)則的工作，并且定期發(fā)布解密典型案例、解密方法、敏感字眼等能夠建立常態(tài)聯(lián)系的資料和數(shù)據(jù)，起到指導(dǎo)定密責(zé)任人建立常態(tài)聯(lián)系的作用。

同時(shí)，保密行政管理部門作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn)具有重要意義。由于不同領(lǐng)域、不同專業(yè)的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，有必要由保密行政管理部門組織成立專門的委員會(huì)，協(xié)調(diào)不同部門、領(lǐng)域的專家，加強(qiáng)對(duì)解密工作的指導(dǎo)和督促，及時(shí)推進(jìn)解密工作的進(jìn)度，劃定擬解密文件資料范圍和優(yōu)先級(jí)別，并重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)檔案解密的推進(jìn)工作，必要時(shí)可以進(jìn)行深入調(diào)研，開展實(shí)地考察。

增設(shè)解密責(zé)任豁免程序和合理的違法解密懲戒機(jī)制

解密是定密責(zé)任人對(duì)解密后果的預(yù)估和判斷，不可能百分之百準(zhǔn)確。為了更好地調(diào)動(dòng)定密責(zé)任人的解密積極性，必須降低其從事該項(xiàng)工作的風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，需要在當(dāng)前的解密制度體系中增設(shè)定密責(zé)任人錯(cuò)誤解密豁免權(quán)，即當(dāng)定密責(zé)任人在符合解密程序、依據(jù)前提下，根據(jù)善良本意作出合理的內(nèi)心確信，并據(jù)此確信作出的解密判斷發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)當(dāng)免于處分。這既符合認(rèn)識(shí)規(guī)律，也是對(duì)定密責(zé)任人解密積極性的巨大提升。同時(shí)，解密豁免權(quán)與違法解密的懲戒并不沖突。解密豁免權(quán)是維護(hù)定密責(zé)任人真實(shí)想法的保護(hù)傘，是為了給定密責(zé)任人營(yíng)造良好的思維評(píng)判環(huán)境。但是，如果定密責(zé)任人玩忽職守，濫用自由裁量權(quán)，故意違法進(jìn)行解密并給國(guó)家造成重大損失的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行懲戒。兩者之間的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照正常社會(huì)人的合理心理判斷，即如果定密責(zé)任人的解密決定明顯違背常理，則其內(nèi)心判斷很可能是肆意的，應(yīng)當(dāng)受到懲罰。

建立錯(cuò)誤解密的補(bǔ)救機(jī)制

解密錯(cuò)誤必然會(huì)對(duì)國(guó)家安全和利益造成較為嚴(yán)重的損害。由于定密責(zé)任人作出的解密決定可能存在錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，為了防范未然，減輕錯(cuò)誤解密的損失，應(yīng)當(dāng)有所準(zhǔn)備，事先制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，建立錯(cuò)誤解密補(bǔ)救機(jī)制�？梢杂杀Ｃ苄姓�管理部門組織協(xié)調(diào)對(duì)已解密信息重新定密和采取管控措施，并要求原解密機(jī)關(guān)配合實(shí)施。

（作者：張敬博）