解密三論之二：解密的內(nèi)在動力和外在障礙

保密法及其實施條例對定密、解密權(quán)限進行了新的劃分，創(chuàng)設(shè)了定密責(zé)任人、定密授權(quán)制度，明確了定密、解密依據(jù)，完善了定密、解密程序，對規(guī)范定密、解密工作起到很好的推動作用。隨后，國家保密局出臺了《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》，對定密、解密有關(guān)問題作了更為細化的規(guī)定，使得定密、解密的依據(jù)更加充分。

解密是一種國家行為，這決定了解密主體只能是國家公權(quán)力機關(guān)。當前，解密工作遭遇了發(fā)展瓶頸，部分機關(guān)單位長期存在著只定不解、重定輕解的現(xiàn)象，普遍反映不會解密、不敢解密，這說明了對解密工作不夠重視，定密責(zé)任人缺乏解密動力。

解密的內(nèi)在動力

推動解密工作，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮定密責(zé)任人的積極性，提升其解密動力。解密是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、關(guān)聯(lián)因素多。如果單純從行政效率的角度出發(fā)，視野可能較為狹窄，容易導(dǎo)致機關(guān)單位內(nèi)生動力不足，對解密工作推動不力。如果僅站在保密管理的維度，單純研究解密方法，則可能把解密工作淪為簡單的技術(shù)操作。只有從權(quán)利維度出發(fā)，將解密工作放在整個法治政府和社會治理的大視角中考察，才具有國家治理變革的現(xiàn)實意義。

1.及時解密是防止泄密的最好手段。只要存在已經(jīng)定密的載體，便會有泄密的風(fēng)險，這是客觀規(guī)律，存在的僅是風(fēng)險大小和保密管理完善與否的差別。事實上，最有效防止泄密的手段就是及時解密，這既是應(yīng)對客觀形勢變化的有效方法，也是解決現(xiàn)實問題的應(yīng)變對策。任何一個定密責(zé)任人如果能夠做到按時審查，定期解密，這既是對保密管理的最大支持，也是保密管理的有效手段。同時，解密是定密責(zé)任人解除自身壓力的最好方法，只有充分發(fā)揮這種壓力釋放效能，才能調(diào)動定密責(zé)任人的積極性，更好地體現(xiàn)“誰定密，誰解密，誰審查，誰確定”的原則。

2.及時解密是方便工作和提升效率的重要方式。涉密文件的管理和使用有許多特別要求，勢必造成管理成本較高，管理效率降低，給工作帶來不便。解密是資源管理的重要手段，能夠?qū)�總量固定的保密資源再次分配，改變資源固化、流動不暢的局面。如果在機關(guān)單位內(nèi)部，定密責(zé)任人及時啟動解密程序，則能夠從根本上解決保密資源緊張的難題，合理分配資源，使資源在不同工作環(huán)節(jié)間有序流動。定密如同打開了水龍頭，解密則是關(guān)上水龍頭，開源和節(jié)流并舉，才能有效提升機關(guān)單位的保密工作效率。

3.及時解密是實現(xiàn)政府部門之間以及上下級間信息聯(lián)通的重要途徑。黨政部門之間、上下層級部門之間信息的聯(lián)通至關(guān)重要，為防止信息重疊，或者各部門、上下級間重復(fù)收集信息造成浪費，需要加強聯(lián)系，互聯(lián)互通。除了信息總量擴展意義上的相互分享外，信息傳遞的速度也是極其重要的變量。信息一旦涉密，往往可能成為部門間、上下級之間溝通的障礙，容易造成信息聯(lián)系遲滯，信息傳遞速度過慢的局面，對行政工作效率造成較大影響。因此，定密責(zé)任人的及時解密能夠有效緩解各部門間信息傳遞的梗阻，為各部門間和上下級之間的信息分享創(chuàng)造有利條件。

4.及時解密是實現(xiàn)法治政府發(fā)展目標的重要途徑。公民知情權(quán)與建立公開透明政府本是相互依存的。一方面，公民需要政府及時公開涉及公眾利益的政府信息，滿足自身的知情權(quán)和方便實際生活的需求，同時也是對政府行為進行監(jiān)督的最有效手段。另一方面，政府也需要將公眾信息和政策決定及時解密，對公眾作出解釋說明，與其溝通，相互了解，為政策實施和履行職責(zé)創(chuàng)造更好的環(huán)境，取得較高的社會接受度，以便更有力地凝聚群力，落實政策。作為公權(quán)力部門的定密責(zé)任人，及時解密并公開能夠主動接受社會監(jiān)督，對政府行為作出解釋，增強政府公信力。同時，公民政府信息公開申請的日益增多，也必將倒逼定密責(zé)任人進行解密審查，及時作出回應(yīng)。

解密的外在障礙

在整個國家治理體系中，解密工作應(yīng)當被放到更為重要的位置。當前有的機關(guān)單位不重視解密的原因有很多，有觀點認為是解密制度本身的原因，有觀點認為是當前保密工作的整體環(huán)境的原因，還有觀點認為是解密責(zé)任體系不夠嚴厲的原因。綜合考慮，我們認為，解密思維理念的落實是根本原因，體制機制滯后也是制約解密發(fā)展的重要因素。

1.定密責(zé)任人的畏難情緒。定密責(zé)任人的解密行為是一種思維活動，不可能與客觀實際完全一致，偶然出錯也是符合人類思維規(guī)律的，所以，如果在嚴格的程序規(guī)制和基本理念制約下仍然出現(xiàn)錯誤就應(yīng)當被容忍。按照有關(guān)保密規(guī)定要求，定密責(zé)任人在解密審查中發(fā)生錯誤，造成泄密的，需要被追究相應(yīng)的責(zé)任；與之相對的，雖然保密法及其實施條例都規(guī)定要定期審核、及時解密，但都未規(guī)定沒有及時解密將承擔何種責(zé)任。錯誤解密的危機猶如枷鎖套在了定密責(zé)任人的頭上，嚴重阻礙解密工作的推進。人的本性都具有趨利避害的特點，如果不及時解密須承擔的責(zé)任不清晰，但解密錯誤的懲罰卻很重，大多數(shù)人會選擇不解密。

2.解密標準和方法不統(tǒng)一。除了定密責(zé)任人主觀上的原因，客觀上解密的標準不統(tǒng)一、解密的方法不確定也成為阻礙解密工作發(fā)展的攔路虎。即使定密責(zé)任人鼓起勇氣開始解密工作，也會發(fā)現(xiàn)，如何解密是更為棘手的問題。保密法及其實施條例只規(guī)定了解密的基本程序和較為籠統(tǒng)的解密條件，十分原則和宏觀，實踐中很難拿捏，即使是保密行政管理部門中專門從事解密工作的人員，也難以對能否解密作出十分準確的判斷，在指導(dǎo)其他機關(guān)單位解密工作中經(jīng)常遭遇困境。定密責(zé)任人往往只能將能否解密建立在猜測和估計的基礎(chǔ)上，隨意性和不可預(yù)測性很大，反而進一步造成定密責(zé)任人對解密后果缺乏預(yù)判，愈加不敢解密。

3.缺乏應(yīng)有的倒逼機制。解密工作一直以來被視為保密工作最為神秘的活動之一，長期與社會公眾保持著基本的距離。按照現(xiàn)行的保密法規(guī)，社會公眾基本沒有途徑直接參與解密活動，甚至連解密結(jié)果都很難知曉。從社會治理方式轉(zhuǎn)變趨勢來看，社會倒逼機制往往是工作落實的有力推動力量。由于當前對不及時解密的監(jiān)督機制還不夠完善，對定密責(zé)任人不及時解密還缺乏剛性紀律約束。正如美國引入解密委員會制度一樣，如果能夠建立通道讓社會民眾參與到解密范圍的劃定和監(jiān)督活動中來，應(yīng)該能對及時解密工作起到很好的推動效果。

（作者：張敬博）